C-157/06 Kommisjonen mot Italia om helikopteranskaffelser

DOMSTOLENS DOM (Annen avdeling)

2. oktober 2008 (

*1

)

«Traktatbrudd – offentlige anskaffelser – direktiv 93/36/EØF – tildeling av en offentlig kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring – lette helikoptere til politiet og det nasjonale brannvesen»

I sak C-157/06, angående et traktatbruddsøksmål i henhold til artikkel 226 EF, anlagt den 23. mars 2006,

Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved X. Lewis og D. Recchia, som befullmektigede, og med valgt adresse i Luxembourg, saksøker, mot

Den italienske republikk ved I.M. Braguglia, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato G. Fiengo, og med valgt adresse i Luxembourg, saksøkt, har

DOMSTOLEN (Annen avdeling)

sammensatt av formanden for Sjette avdeling, L. Bay Larsen, som fungerende formann for Annen avdeling, og dommerne K. Schiemann, J. Makarczyk (refererende dommer), J.-C. Bonichot og C. Toader, generaladvokat: M. Poiares Maduro justitssekretær: fullmektig B. Fülöp, på grunnlag av den skriftlige forhandling og etter rettsmøtet den 15. mai 2008, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til avgjørelse, avsagt følgende

Dom

I stevningen har Kommisjonen for De europeiske fellesskap nedlagt påstand om at det fastslås at Den italienske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1), særlig artikkel 2 nr. 1 bokstav b), artikkel 6 og 9, idet den har vedtatt innenriksministerens dekret nr. 558/A/04/03/RR av 11. juli 2003 (heretter «det ministerielle dekretet»), som gir adgang til å fravike fellesskapsrettslige bestemmelser på området for offentlige anskaffelser av lette helikoptere til dekning av behovene til politiet og det nasjonale brannvesen, uten at noen av de betingelsene som kan berettige en slik fravikelse, er oppfylt.

Rettslige bestemmelser

Fellesskapsbestemmelser

Artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36 har følgende ordlyd:

«1. Dette direktiv får ikke anvendelse på:

[…]

b) innkjøpsavtaler som erklæres hemmelige, eller hvis gjennomføring skal ledsages av særlige sikkerhetstiltak i henhold til gjeldende lover eller administrative forskrifter i den berørte medlemsstaten, eller når beskyttelsen av medlemsstatenes vesentlige sikkerhetsinteresser krever det.»

Direktivets artikkel 3 bestemmer:

«Med forbehold for artikkel 2 og 4 og artikkel 5 nr. 1 får dette direktiv anvendelse på alle varer som er omhandlet i artikkel 1 bokstav a), herunder varer som omfattes av avtaler som oppdragsgiverne inngår på forsvarsområdet, med unntak av de varer som er omfattet av […] artikkel [296] nr. 1 bokstav b) [EF].»

Direktivets artikkel 6 bestemmer:

«1. Oppdragsgiverne anvender ved inngåelse av offentlige innkjøpsavtaler de i artikkel 1 bokstav d), e) og f) definerte prosedyrer i de nedenfor angitte tilfellene.

2Oppdragsgiverne kan inngå innkjøpsavtaler ved konkurranse med forhandling prosedyre, når det i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse eller en begrenset anbudskonkurranse avgis bud som ikke er forskriftsmessige, eller når det avgis bud som er uantagelige i henhold til nasjonale bestemmelser som er i overensstemmelse med avsnitt IV, forutsatt at de opprinnelige konkurransevilkårene ikke endres vesentlig. Oppdragsgiverne skal i så fall offentliggjøre en kunngjøring, med mindre de i konkurransen med forhandling tar med alle de virksomheter som oppfyller betingelsene i artikkel 20 til 24, og som under den forutgående åpne eller begrensede anbudskonkurransen har avgitt bud som oppfyller prosedyrens formelle krav.

3Oppdragsgiverne kan inngå innkjøpsavtaler ved konkurranse med forhandling prosedyre uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring i følgende tilfeller:

a) når det i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse eller en begrenset anbudskonkurranse ikke er avgitt bud eller ikke er avgitt noe egnet bud, forutsatt at de opprinnelige konkurransevilkårene ikke endres vesentlig, og forutsatt at det forelegges Kommisjonen en rapport b) når de aktuelle varene utelukkende er fremstilt med sikte på forskning, forsøk, undersøkelse eller utvikling; denne bestemmelsen omfatter ikke serieproduksjon til påvisning av varens kommersielle levedyktighet eller til dekning av forsknings- og utviklingskostnader c) når det er tale om varer hvis fremstilling eller levering av tekniske eller kunstneriske årsaker eller av årsaker som vedrører beskyttelsen av en enerett, bare kan overlates til en bestemt leverandør d) i strengt nødvendig utstrekning, når tvingende grunner som følge av hendelser som de berørte oppdragsgiverne ikke har kunnet forutse, ikke gjør det mulig å overholde fristene som gjelder ved åpen anbudskonkurranse eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandling som omhandlet i nr. 2. De omstendighetene som påberopes som begrunnelse for den tvingende nødvendigheten, må på ingen måte kunne tilskrives oppdragsgiverne selv e) ved supplerende leveranser fra den opprinnelige leverandøren til delvis fornyelse av ordinære leveranser eller installasjoner eller til utvidelse av allerede foretatte leveranser eller installasjoner, når et leverandørskifte ville gjøre det nødvendig for oppdragsgiveren å anskaffe utstyr som på grunn av en forskjell i teknisk beskaffenhet ville medføre teknisk uforenelighet eller uforholdsmessig store tekniske vanskeligheter ved drift og vedlikehold. Løpetiden for disse avtalene samt for avtaler som kan fornyes, må generelt ikke overstige tre år.

4I alle andre tilfeller skal oppdragsgiverne inngå innkjøpskontrakter ved åpen anbudskonkurranse eller ved begrenset anbudskonkurranse.»

Direktivets artikkel 9 har følgende ordlyd:

«1. Oppdragsgiverne offentliggjør snarest mulig etter begynnelsen av regnskapsåret sitt ved en veiledende kunngjøring for hvert vareområde de samlede innkjøpsavtalene som de akter å inngå i de følgende tolv månedene, når den samlede anslåtte verdien, jf. artikkel 5, er 750 000 [EUR] eller mer.

Produktområdene fastsettes av oppdragsgiverne ved henvisning til posisjonene i nomenklaturen «Classification of Products According to Activities» (CPA). Kommisjonen fastlegger etter fremgangsmåten i artikkel 32 nr. 2 betingelsene for henvisning i kunngjøringen til bestemte posisjoner i nomenklaturen.

2. Oppdragsgivere som ønsker å inngå en offentlig innkjøpsavtale ved åpen anbudskonkurranse eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandling prosedyre i de i artikkel 6 nr. 2 omhandlede tilfellene, kunngjør sin hensikt ved en kunngjøring.

3. Oppdragsgivere som har inngått en avtale, gir melding om resultatet av denne ved en kunngjøring. Offentliggjøring av visse opplysninger om inngåelsen av avtalen kan imidlertid i visse tilfeller unnlates, dersom disse opplysningene ville hindre anvendelsen av lovgivningen eller skade offentlige eller private virksomheters rettmessige forretningsmessige interesser eller den lojale konkurransen mellom leverandørene.

4. Kunngjøringene utformes i overensstemmelse med modellene i vedlegg IV og skal inneholde de der påkrevde opplysningene. Oppdragsgiverne kan ikke kreve at andre betingelser oppfylles enn de som er fastsatt i artikkel 22 og 23, når de anmoder om opplysning om de økonomiske og tekniske minstekravene som de krever oppfylt av leverandørene som forutsetning for utvelgelse (punkt 11 i vedlegg IV B, punkt 9 i vedlegg IV C og punkt 8 i vedlegg IV D).

5Kunngjøringene sendes av oppdragsgiverne snarest mulig og på den best egnede måten til Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner. Når det er tale om den i artikkel 12 omhandlede hasteprosedyren, skal kunngjøringene sendes per telex, telegram eller telefaks.

Den i nr. 1 omhandlede kunngjøringen sendes snarest mulig etter begynnelsen av hvert regnskapsår.

Den i nr. 3 omhandlede kunngjøringen sendes senest 48 dager etter inngåelsen av den aktuelle avtalen.

6De i nr. 1 og 3 omhandlede kunngjøringene offentliggjøres i sin helhet i De europeiske fellesskapers Tidende og i TED-databasen på Fellesskapenes offisielle språk, dog slik at bare utgaven på originalspråket er autentisk.

7De i nr. 2 omhandlede kunngjøringene offentliggjøres i sin helhet i De europeiske fellesskapers Tidende og i TED-databasen på originalspråket. Et sammendrag av hovedinnholdet i hver kunngjøring offentliggjøres på Fellesskapenes øvrige språk, dog slik at bare utgaven på originalspråket er autentisk.

8Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner offentliggjør kunngjøringene senest tolv dager etter avsendelsesdatoen. Når det er tale om den i artikkel 12 omhandlede hasteprosedyren, nedsettes fristen til fem dager.

9Offentliggjøring i de offisielle kunngjøringsorganene eller i pressen i oppdragsgiverens hjemland må ikke finne sted før datoen for avsendelsen til Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner; datoen skal nevnes i offentliggjøringen. Den må ikke inneholde andre opplysninger enn dem som offentliggjøres i De europeiske fellesskapers Tidende.

10Oppdragsgiverne skal være i stand til å bevise avsendelsesdatoen.

11Kostnadene ved offentliggjøring av kunngjøringene i De europeiske fellesskapers Tidende bæres av Fellesskapene. Kunngjøringen må ikke være lengre enn én side i nevnte Tidende, dvs. ca. 650 ord. Hvert nummer av De europeiske fellesskapers Tidende som inneholder én eller flere kunngjøringer, gjengir den eller de modellene som den eller de offentliggjorte kunngjøringene henviser til.»

Nasjonale bestemmelser

Det ministerielle dekretet bestemmer:

«1. Innkjøp av lette helikoptere til dekning av behovene til politiet og det nasjonale brannvesen ledsages av særlige sikkerhetstiltak, som også omfatter dokumenter fra den tekniske vurderingsgruppen og det tverrdepartementale utvalget nevnt i betraktningene.

2. Med sikte på disse innkjøpene kan bestemmelsene i lovdekret nr. 358 av [24. juli 1992], som endret ved lovdekret nr. 402 av [20. oktober 1998 (heretter «lovdekret nr. 358/1992»)], fravikes, dersom betingelsene i artikkel 4 bokstav c) i dekretet er oppfylt i det aktuelle tilfellet.»

Lovdekret nr. 358/1992, som det ministerielle dekretet henviser til, gjennomfører fellesskapsbestemmelsene på området for offentlige anskaffelser.

Artikkel 4 bokstav c) i lovdekret nr. 358/1992 gjengir bestemmelsene i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36.

Den administrative prosedyren

Da Kommisjonen fikk kjennskap til det ministerielle dekretet og fant at det ikke var i overensstemmelse med artikkel 2 nr. 1 bokstav b), artikkel 6 og 9 i direktiv 93/36, sendte den den 1. april 2004 et åpningsbrev, som Den italienske republikk besvarte den 30. juli 2004.

Kommisjonen fant ikke svaret tilfredsstillende og sendte den 14. desember 2004 en begrunnet uttalelse til Den italienske republikk, hvori denne ble oppfordret til å treffe de nødvendige tiltakene for å etterkomme meddelelsen innen en frist på to måneder fra mottakelsen av den.

Ved brev av 22. mars 2005 opplyste Den italienske republikk Kommisjonen om at den ennå ikke hadde gitt et detaljert svar på den begrunnede uttalelsen, men at den «i den forbindelse hadde innledet en refleksjonsprosess», hvis første resultater «ga grunn til å tro at utformingen av dette dekretet kunne skape en viss forvirring med hensyn til overensstemmelsen med de gjeldende fellesskapsbestemmelsene for prosedyrene for tildeling av offentlige innkjøpsavtaler». I brevet ble det deretter fremmet et ønske om en teknisk dialog med Kommisjonens tjenestegrener, hvilken dialog kunne «ledsage den nevnte refleksjonsprosessen og medføre en ny gjennomgang av den ovennevnte lovgivningen, der det tas behørig hensyn til de ulike kravene på området».

Til tross for to brev fra Kommisjonen av 14. april og 26. mai 2005, hvori den opplyste Den italienske republikk om at den ønsket å innlede en dialog med de berørte ministeriene, fant denne tekniske dialogen aldri sted. På denne bakgrunn har Kommisjonen besluttet å anlegge den foreliggende saken.

Søksmålet

Partenes argumenter

Kommisjonen har kritisert Den italienske republikk for at den i det ministerielle dekretet uberettiget har unntatt innkjøp av lette helikoptere til dekning av behovene til politiet og det nasjonale brannvesen fra anvendelsesområdet for direktiv 93/36, ettersom ingen av betingelsene i direktivets artikkel 2 nr. 1 bokstav b) var oppfylt.

I den forbindelse har Kommisjonen understreket at helikopterne skal anvendes av politiet og det nasjonale brannvesen, dvs. sivile tjenester som normalt ikke deltar i militære operasjoner. Dessuten bekrefter det forholdet at lett bevæpning bare er en mulighet, at de aktuelle helikopterne i det vesentlige skal anvendes sivilt. Endelig er det forholdet at helikopterne skal ha bestemte egenskaper som ligner egenskapene til militærhelikoptere, ikke tilstrekkelig til å sidestille dem med innkjøp til militæret. For Kommisjonen er det høyst tale om luftfartøyer med dobbelt formål.

Hertil kommer at Kommisjonen er av den oppfatning at direktiv 93/36 også får anvendelse når det er tale om innkjøp til militæret, og at de omstendighetene som berettiger fravikelsen i henhold til artikkel 2 nr. 1 bokstav b), må godtgjøres av den medlemsstaten som påberoper seg denne fravikelsen. Kommisjonen er imidlertid av den oppfatning at Den italienske republikk i det foreliggende tilfellet ikke har godtgjort at det var berettiget å anvende fravikelsen i denne bestemmelsen.

Den italienske republikk har anført at begrepene krig og krigsmateriel, på lik linje med begrepet beskyttelse av statens vesentlige sikkerhetsinteresser, i den nåværende verdensituasjonen vesentlig har endret seg i forhold til deres opprinnelige betydning. Det kan ikke bestrides at de helikopterne som er gjenstand for innkjøpene fastsatt i det ministerielle dekretet, har militære egenskaper, ettersom disse helikopterne kan anvendes til å ivareta oppgaver knyttet til nasjonal sikkerhet. Disse helikopterne skal i overensstemmelse med det et i denne forbindelse nedsatt tverrdepartementalt utvalg har fastsatt, ha bestemte tekniske egenskaper slik at de kan anvendes som våpen- og forsvarssystem, og det kreves derfor godkjenning fra forsvarsdepartementet.

Den italienske republikk har gjort gjeldende at betingelsene i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36 er oppfylt. Dette støttes blant annet på det argumentet at de aktuelle innkjøpene, på grunn av sin anvendelse som våpensystem og det forholdet at de kan anvendes sammen med annet militærmateriell, skal behandles med stor diskresjon. Denne hemmeligholdelsen kan ikke sikres i forbindelse med en offentlig anbudsprosedyre.

Dessuten er Den italienske republikk av den oppfatning at ettersom de aktuelle luftfartøyene uforbeholdent kan anses som militærmateriell, selv om betingelsene i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36 ikke skulle få anvendelse i det foreliggende tilfellet, er de omtvistede innkjøpene ikke desto mindre omfattet av unntaket i artikkel 296 EF og hører derfor ikke inn under fellesskapsbestemmelsene om offentlige anskaffelser.

Endelig mener Den italienske republikk at den foreliggende saken bør avvises, ettersom prinsippet ne bis in idem er tilsidesatt. Den har nemlig anført at Domstolen i dom av 8. april 2008, Kommisjonen mot Italia (sak C-337/05, Sml. I, s. 2173), allerede har behandlet og tatt stilling til det spørsmålet som er gjenstand for tvisten.

Domstolens bemerkninger

Formaliteten

I denne forbindelse er det tilstrekkelig å fremheve en vesentlig forskjell mellom den foreliggende saken og den saken som ga opphav til dommen i saken Kommisjonen mot Italia. I den foreliggende saken har Den italienske republikk handlet i henhold til dekretet utstedt av innenriksministeriet, mens den saken som ga opphav til den nevnte dommen, vedrørte lovligheten av en praksis som de italienske myndighetene fulgte. Denne konstateringen er tilstrekkelig til å godtgjøre at prinsippet ne bis in idem i den foreliggende saken under alle omstendigheter ikke med rette kan gjøres gjeldende.

Følgelig skal formalitetsinnsigelsen fremsat av Den italienske republikk forkastes.

Realiteten

Innledningsvis bemerkes at det er ubestridt mellom partene at verdien av de anskaffelsene som er omhandlet i det ministerielle dekretet, overstiger den verdien som er fastsatt i artikkel 5 nr. 1 bokstav a) i direktiv 93/36, og at de dermed er omfattet av dette direktivets anvendelsesområde.

Det skal videre bemerkes at fravikelser fra de reglene som skal sikre at de rettighetene som er fastsatt i EF-traktaten, blir virkningsfulle på området for offentlige kontrakter, ifølge fast rettspraksis skal fortolkes innskrenkende (jf. i denne retning dom av 17.11.1993, sak C-71/92, Kommisjonen mot Spania, Sml. I, s. 5923, avsnitt 36), og at bevisbyrden påhviler den parten som påberoper seg at de ganske særlige omstendighetene som berettiger et unntak, faktisk foreligger (jf. i denne retning dom av 3.5.1994, sak C-328/92, Kommisjonen mot Spania, Sml. I, s. 1569, avsnitt 15 og 16, og dommen i saken Kommisjonen mot Italia, avsnitt 57 og 58).

Den italienske republikk har gjort gjeldende at det ministerielle dekretet oppfyller betingelsene i artikkel 296 EF samt i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36, med den begrunnelse at de helikopterne som er omfattet av dekretet, er formuesgoder med dobbelt anvendelse, dvs. at de kan anvendes til såvel sivile som militære formål.

I den forbindelse skal det bemerkes at hver medlemsstat i henhold til artikkel 296 nr. 1 bokstav b) EF kan treffe de tiltakene den anser for nødvendige til beskyttelse av sine vesentlige sikkerhetsinteresser, og som vedrører fabrikasjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriel, forutsatt at disse tiltakene ikke forringer konkurransevilkårene innenfor fellesmarkedet for varer som ikke er bestemt spesielt til militære formål (jf. dommen i saken Kommisjonen mot Italia, avsnitt 46).

Det fremgår av ordlyden i denne bestemmelsen at de aktuelle varene skal være bestemt spesielt til militære formål. Herav følger at innkjøp av utstyr hvis anvendelse til militære formål er usikker, nødvendigvis må overholde reglene for inngåelse av offentlige avtaler (jf. dommen i saken Kommisjonen mot Italia, avsnitt 47).

Det er ubestridt at det ministerielle dekretet, hvilket Den italienske republikk har medgitt, vedrører helikoptere hvorav den sivile anvendelsen er sikker, mens de militære formålene bare er eventuelle.

Følgelig kan artikkel 296 nr. 1 bokstav b) EF, som henviser til artikkel 3 i direktiv 93/36, ikke med rette påberopes av Den italienske republikk for å begrunne nasjonale regler som gir adgang til konkurranse med forhandling prosedyre med sikte på innkjøp av disse helikopterne.

Den italienske republikk har videre påberopt seg artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36.

Det bemerkes straks at nødvendigheten av å fastsette en taushetsforpliktelse i den forbindelse på ingen måte er til hinder for at det gjennomføres en anbudsprosedyre for en kontrakt (jf. dommen i saken Kommisjonen mot Italia, avsnitt 52).

Følgelig forekommer det uforholdsmessig i forhold til formålet med å hindre spredning av sensitiv informasjon om produksjonen av helikopterne å henvise til artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36 for å begrunne nasjonale regler som gir adgang til innkjøp av disse ved konkurranse med forhandling prosedyre. Den italienske republikk har nemlig ikke godtgjort at et slikt formål ikke kunne forfølges innenfor rammen av en anbudsprosedyre i henhold til direktivet (jf. dommen i saken Kommisjonen mot Italia, avsnitt 53).

Herav følger at den blotte angivelsen av at de aktuelle innkjøpene er erklært hemmelige, at de skal ledsages av særlige sikkerhetstiltak, eller at det er nødvendig å unnta dem fra fellesskapsbestemmelsene for å beskytte statens vesentlige sikkerhetsinteresser, ikke i seg selv er tilstrekkelig til å godtgjøre at de ganske særlige omstendighetene som kan berettige fravikelsen i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36, faktisk foreligger.

Følgelig kan Den italienske republikk ikke med rette påberope seg artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36 for å begrunne nasjonale regler som gir adgang til anvendelse av konkurranse med forhandling prosedyre ved innkjøp av de nevnte helikopterne.

På bakgrunn av samtlige ovennevnte betraktninger fastslås det at Den italienske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til direktiv 93/36, særlig artikkel 2 nr. 1 bokstav b), artikkel 6 og 9, idet den vedtok det ministerielle dekretet, som gir adgang til å fravike de fellesskapsrettslige bestemmelsene på området for offentlige anskaffelser av lette helikoptere til dekning av behovene til politiet og det nasjonale brannvesen, uten at noen av de betingelsene som kan berettige en slik fravikelse, er oppfylt.

Sakskostnader

I henhold til prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 pålegges den tapende parten å betale sakskostnadene, dersom det er nedlagt påstand om dette. Den italienske republikk har tapt saken og bør derfor pålegges sakskostnadene i overensstemmelse med Kommisjonens påstand om dette.

På grunnlag av disse premisser uttaler og bestemmer Domstolen (Annen avdeling):

1) Den italienske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp, særlig artikkel 2 nr. 1 bokstav b), artikkel 6 og 9, idet den har vedtatt innenriksministerens dekret nr. 558/A/04/03/RR av 11. juli 2003, som gir adgang til å fravike de fellesskapsrettslige bestemmelsene på området for offentlige anskaffelser av lette helikoptere til dekning av behovene til politiet og det nasjonale brannvesen, uten at noen av de betingelsene som kan berettige en slik fravikelse, er oppfylt.

2) Den italienske republikk betaler sakskostnadene.

Underskrifter

(

*1

) – Prosessspråk: italiensk.