C-138/08 Hochtief: minimum tre i konkurranse med forhandling

DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling)

15. oktober 2009 * I sak C-138/08, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 234 EF, inngitt av Fővárosi Ítélőtábla (Ungarn) ved avgjørelse av 13. februar 2008, innkommet til Domstolen den 7. april 2008, i saken: Hochtief AG,

Linde-Kca-Dresden GmbH mot Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság, * Prosessspråk: ungarsk.

øvrige parter: Budapest Főváros Önkormányzata,

DOMSTOLEN (Fjerde avdeling)

sammensatt av presidenten for Tredje avdeling, K. Lenaerts, som fungerende president for Fjerde avdeling, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), E. Juhász, G. Arestis og T. von Danwitz, generaladvokat: P. Mengozzi justissekretær: førstesekretær B. Fülöp, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 12. mars 2009, etter at det er avgitt innlegg av:

• Hochtief AG og Linde-Kca-Dresden GmbH ved ügyvédek A. László og E. Kiss
• Budapest Főváros Önkormányzata ved ügyvédek J. Molnár og G. Birkás
• den ungarske regjering ved J. Fazekas, R. Somssich, K. Borvölgyi og K. Mocsári-Gál, som befullmektigede
• den tsjekkiske regjering ved M. Smolek, som befullmektiget
• den italienske regjering ved I. Bruni, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato S. Fiorentino
• Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved D. Kukovec, A. Sipos, B. Simon og M. Konstantinidis, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til avgjørelse, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 22 i Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF av 13. oktober 1997 (EFT L 328, s. 1, heretter «direktiv 93/37»), samt de rettslige forhold som eksisterer som overgangsforanstaltning mellom dette direktivet og Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114).

2Anmodningen er inngitt under en tvist mellom Hochtief AG og Linde-Kca-Dresden GmbH på den ene side og Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság (klagenemnda for rådet for offentlige avtaler, heretter «KTDK») på den andre side, vedrørende en konkurranse med forhandling prosedyre med hensyn til inngåelse av en offentlig avtale med offentliggjøring av en konkurransekunngjøring.

Rettsregler

Fellesskapsbestemmelser

3Artikkel 1 i direktiv 93/37 bestemmer:

«I dette direktiv forstås ved:

[…] g) «konkurranse med forhandling» nasjonale fremgangsmåter der oppdragsgiverne henvender seg til de av dem valgte entreprenører og forhandler kontraktens vilkår med én eller flere av disse h) «tilbyder» en entreprenør som har inngitt tilbud, og «søker» en entreprenør som har anmodet om en oppfordring til å delta i en begrenset anbudskonkurranse eller en konkurranse med forhandling.»

4Artikkel 7 nr. 2 i direktiv 93/37 har følgende ordlyd:

«Oppdragsgiverne kan inngå bygge- og anleggskontrakter ved konkurranse med forhandling etter å ha offentliggjort en konkurransekunngjøring og utvalgt søkerne etter kjente kvalitative kriterier i følgende tilfeller:

a) når det i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse eller en begrenset anbudskonkurranse er inngitt tilbud som ikke er forskriftsmessige, eller er inngitt tilbud som er uantagelige etter nasjonale bestemmelser som er i samsvar med avsnitt IV, forutsatt at de opprinnelige konkurransevilkårene ikke endres vesentlig. Oppdragsgiverne behøver ikke å offentliggjøre en konkurransekunngjøring dersom konkurransen med forhandling omfatter alle de virksomhetene som oppfyller kriteriene omhandlet i artikkel 24 til 29, og som under den forutgående åpne anbudskonkurransen eller begrensede anbudskonkurransen har inngitt tilbud i samsvar med anbudskonkurransens formelle krav b) når det er tale om arbeider som utelukkende utføres med henblikk på forsøk, forskning eller videreutvikling, og som ikke skal sikre lønnsomheten av forsknings- og utviklingskostnadene eller dekning av disse c) i unntakstilfeller, når arbeidets art eller de hermed forbundne risikoer ikke muliggjør en forutgående samlet prisfastsettelse.»

5Artikkel 18 nr. 1 i direktiv 93/37 bestemmer:

«Kontrakter tildeles på grunnlag av kriteriene i dette avsnittets kapittel 3 og under overholdelse av artikkel 19, etter at egnethet hos de entreprenørene som ikke er utelukket i henhold til artikkel 24, er prøvet av oppdragsgiverne i samsvar med kriteriene for økonomisk, finansiell og teknisk kapasitet som angitt i artikkel 26 til 29.»

6Artikkel 22 i nevnte direktiv har følgende ordlyd:

«1. Ved begrensede anbudskonkurranser og ved konkurranser med forhandling velger oppdragsgiverne på grunnlag av opplysningene om søkernes forhold samt de opplysninger og formaliteter som er nødvendige for å kunne vurdere de økonomiske og tekniske minstekravene disse skal oppfylle, blant de søkerne som har de kvalifikasjonene som kreves i henhold til artikkel 24 til 29, de søkerne som de vil oppfordre til å inngi tilbud eller til å forhandle. 2. Når oppdragsgiverne inngår en kontrakt ved begrenset anbudskonkurranse, kan de fastsette en ramme for det minste og største antallet virksomheter de vil oppfordre til å inngi tilbud. I så fall angis denne rammen i kunngjøringen. Rammen fastsettes etter beskaffenheten av det arbeidet som skal utføres. Det minste antallet må ikke være under fem. Det største antallet kan fastsettes til tjue. Under alle omstendigheter skal antallet søkere som oppfordres til å inngi tilbud, være tilstrekkelig stort til å sikre reell konkurranse. 3. Når oppdragsgiverne inngår en kontrakt ved konkurranse med forhandling i de tilfellene omhandlet i artikkel 7 nr. 2, må antallet søkere som har adgang til å forhandle, ikke være mindre enn tre, forutsatt at det er et tilstrekkelig antall kvalifiserte søkere. 4. Medlemsstatene sørger for at oppdragsgiverne uten forskjellsbehandling retter henvendelse til entreprenører i andre medlemsstater som oppfyller de stilte kravene, og at dette skjer på samme betingelser som dem som gjelder for de nasjonale entreprenørene.»

7Artikkel 80 nr. 1 i direktiv 2004/18 bestemmer:

«1. Medlemsstatene iverksetter de nødvendige lover og administrative bestemmelser for å etterkomme dette direktivet senest 31. januar 2006. De underretter straks Kommisjonen om dette.

[…]»

8Artikkel 82 i nevnte direktiv bestemmer under overskriften «Oppheving»:

«Direktiv 92/50/EØF, med unntak av artikkel 41, og direktivene 93/36/EØF og 93/37[…], oppheves med virkning fra den i artikkel 80 fastsatte dato, dog uten at dette berører medlemsstatenes forpliktelser med hensyn til de i vedlegg XI angitte gjennomførings- og anvendelsesfristene.

Henvisninger til de opphevede direktivene gjelder som henvisninger til nærværende direktiv og leses i henhold til sammenligningstabellen i vedlegg XII.»

9Direktiv 2004/18 trådte i kraft den 30. april 2004.

Nasjonale bestemmelser

10Direktiv 93/37 ble gjennomført i ungarsk rett ved lov nr. CXXIX av 2003 om inngåelse av offentlige avtaler (a közbeszerzésekről szóló 2003 évi CXXIX. törvény, Magyar Közlöny 2003/157, heretter «Kbt»).

11Kbts artikkel 130 nr. 1, 2 og 7, som kommer til anvendelse på konkurranser med forhandling med forutgående konkurransekunngjøring, bestemmer:

«1. Oppdragsgiveren kan under denne prosedyren fastsette nedre og øvre grenser for antallet tilbydere, hvorved det samlede antallet egnede søkere som likeledes har fremsatt en gyldig søknad, og som oppdragsgiveren oppfordrer til å inngi et tilbud, ikke kan overstige det angitte antallet eller den øvre grensen. 2. Dette antallet eller den øvre grensen kan ikke være lavere enn tre. Det nevnte antallet eller disse øvre og nedre grensene skal tilpasses arten av kontraktens gjenstand og skal under alle omstendigheter sikre en reell konkurranse.

[…] 7. Oppdragsgiveren oppfordrer alle de utvalgte søkerne som befinner seg innenfor antallet eller de fastsatte øvre og nedre grensene, direkte, på samme tid og skriftlig til å inngi tilbud, forutsatt at det er et tilstrekkelig antall egnede søkere. Oppdragsgiveren fremsetter oppfordringen på grunnlag av den finansielle og økonomiske evnen og ut fra oppfyllelsen av de tekniske og profesjonelle kravene. Dersom oppdragsgiveren ikke har fastsatt det nevnte antallet eller nedre og øvre grenser, oppfordrer den alle egnede søkerne til å inngi tilbud. De søkerne som er oppfordret til å inngi tilbud, kan ikke inngi et samlet tilbud.»

12På tidspunktet for de faktiske omstendighetene i hovedsaken var direktiv 2004/18 ennå ikke blitt gjennomført i ungarsk rett.

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

13Tvisten i hovedsaken gjelder en konkurranse med forhandling prosedyre med hensyn til inngåelse av en offentlig bygge- og anleggskontrakt til et beløp som overskrider Fellesskapets terskelverdi. Tvistens parter er på den ene side to handelsselskaper etablert i Tyskland, Hochtief AG og Linde-Kca-Dresden, og på den andre side KTKD. Kontraktens oppdragsgiver, dvs. Budapest Főváros Önkormányzata (Budapest kommune), intervenerte i nevnte tvist til støtte for KTKD.

14Den 5. februar 2005 offentliggjorde Budapest Főváros Önkormányzata i Den europeiske unions tidende en utlysning av interessetilkjennegivelser for den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen. Den nedre og øvre grensen for antallet søkere som kunne bli oppfordret til å delta i anbudskonkurransen, var henholdsvis tre og fem.

15Ved utløpet av fristen for å inngi søknader hadde fem søkere, hvorav én var det konsortiet som er dannet av saksøkerne i hovedsaken, meldt seg. På grunnlag av de således inngitte søknadene avviste Budapest Főváros Önkormányzata dels dette konsortiums kandidatur på grunn av «uforenlighet», og besluttet dels å fortsette prosedyren med de to søkerne som ble betegnet som «egnede», ved å sende en konkurranse til dem.

16Saksøkerne i hovedsaken inngav en klage til KTDK over Budapest Főváros Önkormányzatas beslutning og anførte særlig at i henhold til Kbts artikkel 130 kunne prosedyren ikke fortsette, ettersom antallet egnede søkere ikke hadde nådd det fastsatte minimum. KTKD avviste klagen.

17Deretter anla saksøkerne i hovedsaken søksmål for prøving av KTKDs avgjørelse, særlig under henvisning til artikkel 22 nr. 2 og 3 i direktiv 93/37. Da den nasjonale domstolen i første instans likeledes avviste søksmålet, anket saksøkerne i hovedsaken til den foreleggende domstolen.

18Det er på denne bakgrunn at Fővárosi Ítélőtábla har besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Kommer ordningen i artikkel 44 nr. 3 i direktiv 2004/18[…], som har erstattet artikkel 22 i direktiv 93/37[…], til anvendelse dersom anbudskonkurransen ble igangsatt på et tidspunkt da direktiv 2004/18[…] var trådt i kraft, men medlemsstatenes frist for gjennomføring av nevnte direktiv ennå ikke var utløpt, og direktivet således ikke var gjennomført i nasjonal rett? 2) Dersom det første spørsmålet besvares bekreftende, skal begrensningen av antallet egnede søkere, dersom det foretas en konkurranse med forhandling med offentliggjøring av en konkurransekunngjøring, da fortolkes slik at det i andre fase — tildeling av kontrakten — alltid skal være et minimumsantall søkere (tre), når det tas hensyn til at det i artikkel 44 nr. 3 i direktiv 2004/18[…] bestemmes at «[…] antallet søkere som oppfordres til å inngi tilbud, [under alle omstendigheter skal] være tilstrekkelig stort til å sikre reell konkurranse»? 3) Dersom det første spørsmålet besvares benektende, skal kravet i artikkel 22 nr. 3 i direktiv 93/37[…] om at det er «et tilstrekkelig antall egnede søkere», da fortolkes slik at prosedyren, dersom det ikke foreligger et minimumsantall egnede søkere (tre), ikke kan fortsette med oppfordring til å inngi tilbud? 4) Dersom Domstolen besvarer det tredje spørsmålet benektende, kommer artikkel 22 nr. 2 annet ledd i direktiv 93/37[…], som befinner seg blant reglene om begrenset anbudskonkurranse, og hvoretter «[…] antallet søkere som oppfordres til å inngi tilbud, [under alle omstendigheter skal] være tilstrekkelig stort til å sikre reell konkurranse», da til anvendelse på konkurranser med forhandling i to faser, som er regulert i nr. 3?»

Om de prejudisielle spørsmålene

Innledende bemerkninger

19Ifølge saksøkerne i hovedsaken burde den foreleggende domstolen til de forelagte spørsmålene ha tilføyd ytterligere et spørsmål vedrørende ungarsk lovgivnings manglende overholdelse av likebehandlingsprinsippet og prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling samt forholdsmessighetsprinsippet, ettersom denne lovgivningen automatisk utelukker personer eller virksomheter som har deltatt i de forberedende arbeidene til en offentlig kontrakt, fra prosedyren for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter uten å gi dem muligheten til å bevise at konkurransen ikke er blitt skadet. Ifølge nevnte saksøkere er tilsvarende tiltak i andre medlemsstaters nasjonale lovgivning blitt betraktet som uforenlige med fellesskapsretten i dom av 3. mars 2005, Fabricom (forente saker C-21/03 og C-34/03, Sml. I, s. 1559), og av 16. desember 2008, Michaniki (sak C-213/07, Sml. I, s. 9999).

20Det bemerkes i denne forbindelse at det innenfor rammene av samarbeidet mellom Domstolen og de nasjonale domstolene i henhold til artikkel 234 EF utelukkende tilkommer den nasjonale domstolen, for hvilken en tvist er brakt inn, og som har ansvaret for den rettsavgjørelse som skal treffes, på grunnlag av de konkrete omstendighetene i den saken som er brakt inn for den, å vurdere såvel om en prejudisiell avgjørelse er nødvendig for at den kan avsi dom, som relevansen av de spørsmålene den forelegger Domstolen (jf. bl.a. dom av 7.1.2003, sak C-306/99, BIAO, Sml. I, s. 1, avsnitt 88, av 14.12.2006, sak C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Sml. I, s. 11987, avsnitt 16, og av 2.4.2009, sak C-260/07, Pedro IV Servicios, Sml. I, s. 2437, avsnitt 28).

21Retten til å bestemme hvilke spørsmål som skal forelegges Domstolen, tilkommer således alene den nasjonale domstolen, og partene kan ikke endre deres innhold (jf. bl.a. dom av 9.12.1965, sak 44/65, Singer, Sml. 1965-1968, s. 137, på s. 139, org.ref.: Rec. s. 1191, på s. 1198, av 17.9.1998, sak C-412/96, Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne, Sml. I, s. 5141, avsnitt 23, og av 6.7.2000, sak C-402/98, ATB m.fl., Sml. I, s. 5501, avsnitt 29).

22En endring av de prejudisielle spørsmålenes innhold eller et svar på de supplerende spørsmålene som er nevnt av saksøkerne i hovedsaken i deres innlegg, ville dessuten være i strid med Domstolens oppgaver i henhold til artikkel 234 EF samt med Domstolens forpliktelser til å gi medlemsstatenes regjeringer samt andre berørte parter mulighet til å avgi innlegg i henhold til artikkel 23 i Domstolens vedtekter, når det tas i betraktning at det i henhold til denne bestemmelsen bare er foreleggelsesavgjørelsene som meddeles de berørte partene (jf. i denne retning bl.a. dom av 1.4.1982, forente saker 141/81–143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, avsnitt 6, av 30.1.1997, sak C-178/95, Wiljo, Sml. I, s. 585, avsnitt 30, og av 20.3.1997, sak C-352/95, Phytheron International, Sml. I, s. 1729, avsnitt 14, samt dommen i saken Kainuun Liikenne og Pohjolan Liikenne, avsnitt 24).

23Ettersom den foreleggende domstolen i den foreliggende saken ikke har funnet det verken nødvendig eller relevant med et spørsmål om begrunnelsene for eller omstendighetene ved saksøkernes i hovedsaken utelukkelse fra prosedyren for inngåelse av den aktuelle offentlige bygge- og anleggskontrakten, kan Domstolen ikke foreta en analyse i så henseende.

Det første spørsmålet

24Med det første spørsmålet ønsker den foreleggende domstolen i det vesentlige opplyst om direktiv 2004/18 kommer til anvendelse på en anbudskonkurranse som ble igangsatt etter dette direktivets ikrafttreden, men før utløpet av fristen for å gjennomføre det, slik at nevnte direktiv ennå ikke var blitt innført i nasjonal rett.

25Innledningsvis skal det bemerkes at medlemsstatene ikke kan kritiseres for at de ikke har gjennomført direktivet i nasjonal rett før fristen er utløpt (jf. dom av 18.12.1997, sak C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, avsnitt 43, og av 4.7.2006, sak 212/04, Adeneler m.fl., Sml. I, s. 6057, avsnitt 114).

26Da prosedyren for inngåelse av den aktuelle offentlige kontrakten i hovedsaken ble igangsatt, var direktiv 2004/18 således ikke blitt gjennomført i ungarsk lovgivning, og fristen for gjennomføring av direktivet var ennå ikke utløpt, hvorfor direktiv 93/37 fremdeles kom til anvendelse på denne fasen av prosedyren.

27Ettersom den aktuelle prosedyren i hovedsaken ennå var i gang da gjennomføringsfristen for direktiv 2004/18 utløp, reiser spørsmålet om dette direktivets eventuelle anvendelse i hovedsaken seg likeledes.

28Det fremgår herved av de opplysningene som den ungarske regjering har avgitt under rettsmøtet, at oppdragsgiverens beslutning om å avvise forslaget fra det konsortiet som er dannet av saksøkerne i hovedsaken, og om å fortsette prosedyren med de to søkerne som ble ansett for egnede, ble truffet før gjennomføringsfristen for direktiv 2004/18 utløp.

29Det vil under disse omstendighetene være i strid med rettssikkerhetsprinsippet å fastlegge hvilke rettsregler som kommer til anvendelse på hovedsaken under henvisning til datoen for kontraktens tildeling, da den beslutningen som i den foreliggende saken påstås å være en overtredelse av fellesskapsretten, ble truffet før det gjennomføringstidspunktet som er nevnt i dommens foregående avsnitt (jf. analogt dom av 5.10.2000, sak C-337/98, Kommisjonen mot Frankrike, Sml. I, s. 8377, avsnitt 40).

30Det første spørsmålet skal følgelig besvares med at direktiv 2004/18 ikke kommer til anvendelse på en beslutning truffet av en oppdragsgiver ved inngåelsen av en offentlig bygge- og anleggskontrakt før utløpet av gjennomføringsfristen for dette direktivet.

Det andre spørsmålet

31På grunnlag av besvarelsen av det forutgående spørsmålet er det unødvendig å besvare det andre spørsmålet.

Det tredje spørsmålet

32Med det tredje spørsmålet ønsker den foreleggende domstolen i det vesentlige opplyst om artikkel 22 nr. 3 i direktiv 93/37 skal fortolkes slik at en konkurranse med forhandling med hensyn til inngåelse av en offentlig kontrakt ikke kan fortsette dersom det ikke er søkere i tilstrekkelig antall til å nå minimumsgrensen på tre søkere som er fastsatt ved denne bestemmelsen.

33Det skal herved bemerkes at direktiv 93/37 blant sine bestemmelser inneholder forskrifter om prosedyrens forløp.

34For så vidt angår forløpet av prosedyren for inngåelse av en offentlig bygge- og anleggskontrakt er minst to ulike faser således fastsatt i artikkel 18 i direktiv 93/37, dvs. dels den eventuelle utelukkelsen av tilbydere eller søkere i henhold til dette direktivets artikkel 24 samt prøvingen av egnethet hos de tilbyderne eller søkerne som ikke er blitt utelukket, i samsvar med kriteriene for økonomisk, finansiell og teknisk kapasitet som er angitt i artikkel 26–29 i nevnte direktiv og fastsatt for den aktuelle prosedyren, dels, henset til bestemmelsene i direktivets artikkel 19, tildelingen av kontrakten på bakgrunn av kriterier som er fastlagt for nevnte prosedyre blant dem som er fastsatt i avsnitt IV, kapittel 3 i samme direktiv.

35I konkurranser med forhandling foregår forhandlingsfasen mellom oppdragsgiveren og de søkerne som har adgang til å forhandle, mellom den første fasen som er omtalt ovenfor, og fasen for tildelingen av kontrakten.

36I henhold til artikkel 22 nr. 3 i direktiv 93/37 må antallet søkere som har adgang til å forhandle, når en kontrakt inngås ved konkurranse med forhandling, ikke være mindre enn tre, forutsatt at det er et tilstrekkelig antall kvalifiserte søkere.

37Det fremgår således av denne bestemmelsens ordlyd at oppdragsgiverne — hva angår antallet søkere som har adgang til å forhandle — i det minste er forpliktet til å overholde minimumsgrensen som er fastsatt ved bestemmelsen, for så vidt som antallet egnede søkere tillater det.

38Enhver entreprenør som har de kvalifikasjonene som kreves i artikkel 24–29 i direktiv 93/37, som har anmodet om en oppfordring til å delta i den aktuelle anbudskonkurransen, og som oppfyller de økonomiske og tekniske kravene som er fastsatt for denne anbudskonkurransen, skal herved anses for å være «egnet søker» i henhold til artikkel 22 nr. 3 i direktiv 93/37.

39For det første er «søkeren» i artikkel 1 bokstav h) i direktiv 93/37 nemlig definert som den entreprenøren som har anmodet om en oppfordring til å delta i en begrenset anbudskonkurranse eller en konkurranse med forhandling.

40For det andre velger oppdragsgiverne — i samsvar med artikkel 22 nr. 1 i direktiv 93/37 — ved konkurranser med forhandling på grunnlag av opplysningene om søkernes forhold samt de opplysninger og formaliteter som er nødvendige for å kunne vurdere de økonomiske og tekniske kravene disse skal oppfylle, blant de søkerne som har de kvalifikasjonene som kreves i nevnte direktivs artikkel 24–29, de søkerne som de vil oppfordre til å forhandle.

41Herav følger at artikkel 22 nr. 3 i direktiv 93/37 skal fortolkes slik at når en kontrakt inngås ved konkurranse med forhandling, må antallet søkere som har adgang til å forhandle, ikke være mindre enn tre, forutsatt at det er et tilstrekkelig antall entreprenører som har de kvalifikasjonene som kreves i artikkel 24–29 i direktiv 93/37, som har anmodet om en oppfordring til å delta i den aktuelle anbudskonkurransen, og som oppfyller de økonomiske og tekniske kravene som er fastsatt for denne anbudskonkurransen.