EU-dom

C-131/16 Archus og Gama: ettersending og søksmålsinteresse

Dommen gjelder to spørsmål i forsyningssektoren: hvor langt oppdragsgiver kan gå i å be om ettersending, presisering eller retting av tilbudsdokumenter, og om en avvist tilbyder har søksmålsinteresse i å angripe tildelingen til den eneste gjenværende tilbyderen. EU-domstolen slo fast at oppdragsgiver ikke kan tillate ettersending av dokumenter eller prøver som skulle vært levert med tilbudet dersom dette i realiteten innebærer et nytt tilbud, men at presisering og retting av åpenbare materielle feil kan være tillatt på visse vilkår. Den avviste tilbyderen kunne også anføre at konkurrentens tilbud måtte avvises.

Hovedspørsmål

Det sentrale spørsmålet var om likebehandlingsprinsippet etter direktiv 2004/17 tillater at oppdragsgiver ber en tilbyder erstatte eller supplere en prøve eller et dokument som skulle vært levert med tilbudet. Videre gjaldt saken om en tilbyder som samtidig angriper egen avvisning og tildelingsbeslutningen, har rettslig interesse i å få prøvd om den valgte tilbyderens tilbud også skulle vært avvist.

Saksdata: C-131/16, 2017-05-11, EU-domstolen, Archus sp. z o.o. og Gama Jacek Lipik mot Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., direktiv 2004/17/EF artikkel 10 og direktiv 92/13/EØF artikkel 1 nr. 3, prejudisiell avgjørelse.

Rettslig kjerne

Dommen trekker grensen mellom tillatt presisering eller retting av tilbud og ulovlig ettersending eller utskifting av tilbudsinnhold. Etter artikkel 10 i direktiv 2004/17 må oppdragsgiver overholde likebehandling og gjennomsiktighet. Dette innebærer at tilbud som hovedregel ikke kan endres etter tilbudsfristens utløp. Oppdragsgiver kan riktignok i enkelttilfeller be om presisering eller retting av åpenbare materielle feil, men bare når dette ikke fører til at leverandøren i realiteten leverer et nytt tilbud, og bare dersom like og rimelige vilkår praktiseres overfor tilbydere i samme situasjon. Dersom et dokument, en opplysning eller en prøve skulle vært levert i henhold til konkurransegrunnlaget, kan en anmodning ikke brukes til å avhjelpe at dette ikke forelå på korrekt måte ved tilbudsfristens utløp. På klagesiden fastslår dommen at en tilbyder som ikke er endelig avskåret fra konkurransen, kan ha interesse i å få konkurrentens tilbud avvist, også når dette kan lede til avlysning og ny konkurranse.

Faktum

Et polsk foretak i forsyningssektoren utlyste en begrenset konkurranse om digitalisering av dokumenter i et geologisk arkiv. Konkurransegrunnlaget krevde blant annet at tilbyderne leverte en mikrofilmprøve og opplysninger om opptaksmetode og tekniske egenskaper. Det kom inn to tilbud: ett felles tilbud fra Archus og Gama og ett fra Digital-Center. Archus og Gama ba senere, med henvisning til en ufrivillig feil, om å få levere en ny mikrofilmprøve i stedet for prøven som fulgte tilbudet. Oppdragsgiver behandlet dette som en supplering av dokumentasjon og ba også om manglende opplysninger om opptaksmetode og tekniske egenskaper. Etter vurderingen avslo oppdragsgiver likevel tilbudet fra Archus og Gama fordi mikrofilmprøvene ikke oppfylte kravene i konkurransegrunnlaget, og tildelte kontrakten til Digital-Center. Archus og Gama angrep både egen avvisning og tildelingen.

Domstolens vurdering

EU-domstolen tok utgangspunkt i at likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsplikten i artikkel 10 i direktiv 2004/17 skal sikre sunn og effektiv konkurranse og krever at tilbyderne behandles likt både ved utarbeidelsen av tilbudene og ved oppdragsgivers evaluering. På den bakgrunn er forhandlinger om tilbudenes innhold i utgangspunktet forbudt, og et tilbud kan som hovedregel ikke endres etter innlevering, verken på oppdragsgivers eller tilbyderens initiativ.

Domstolen viste til tidligere praksis, særlig SAG ELV Slovensko og Manova, og presiserte at det finnes et snevert rom for presisering eller retting. En anmodning om oppklaring kan være tillatt når et tilbud åpenbart krever presisering, eller når det dreier seg om å rette en åpenbar materiell feil. For at dette skal være forenlig med likebehandling, må anmodningen i prinsippet rettes til alle tilbydere i samme situasjon, omfatte de relevante punktene og håndteres likt og rimelig. Det avgjørende er at prosessen ikke fører til at leverandøren i realiteten fremsetter et nytt tilbud.

Samtidig understreket Domstolen at en slik anmodning ikke kan brukes til å avhjelpe fraværet av dokumenter eller opplysninger som konkurransegrunnlaget krevde innsendt. Oppdragsgiver er bundet av egne konkurransevilkår og må håndheve disse strengt. I den foreliggende saken gjaldt tvisten en mikrofilmprøve som skulle følge tilbudet etter konkurransegrunnlaget. Å erstatte denne med en ny prøve gikk dermed ut over tillatt presisering dersom det innebar at en mangelfull eller ikke-samsvarende del av tilbudet faktisk ble byttet ut.

Når det gjaldt klageinteresse etter artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13, la Domstolen til grunn at en tilbyder som samtidig bestrider egen avvisning og tildelingen til den andre tilbyderen, ikke er endelig avskåret fra konkurransen. En slik tilbyder har legitim interesse i å få prøvd om også den valgte tilbyderens tilbud skulle vært avvist. Dette gjelder selv om utfallet kan bli at ingen tilbud står igjen, slik at oppdragsgiver må gjennomføre en ny konkurranse. Domstolen skilte dermed situasjonen fra tilfeller der tilbyderens egen avvisning allerede er endelig rettskraftig avgjort.

Konklusjon

Artikkel 10 i direktiv 2004/17 er til hinder for at oppdragsgiver ber en tilbyder ettersende eller erstatte erklæringer, dokumenter eller prøver som skulle vært levert i samsvar med konkurransegrunnlaget innen tilbudsfristen, dersom dette i realiteten endrer tilbudet eller innebærer et nytt tilbud. Derimot kan oppdragsgiver be om presisering eller retting av åpenbare materielle feil innenfor strenge rammer for likebehandling og gjennomsiktighet. Etter direktiv 92/13 har en tilbyder som angriper både egen avvisning og tildelingen, søksmålsinteresse i å kreve at også konkurrentens tilbud avvises, selv om dette kan føre til ny konkurranse. Det andre prejudisielle spørsmålet ble avvist som hypotetisk.

Praktisk betydning

Dommen er sentral for grensedragningen mellom lovlig avklaring og ulovlig tilbudsendring i anskaffelser, også i norsk rettskildesammenheng. Den understreker at prøver, dokumentasjon og andre elementer som konkurransegrunnlaget krever fremlagt med tilbudet, ikke uten videre kan byttes ut etter tilbudsfristens utløp. Oppdragsgivere må derfor skille klart mellom presisering av allerede fremlagt innhold og ettersending eller utskifting som endrer tilbudets substans. For leverandører viser dommen at mangler ved påkrevde tilbudselementer kan være skjebnesvangre. På klagesiden bekrefter dommen at en avvist tilbyder kan ha rettslig interesse i å angripe også vinnerens tilbud når egen avvisning ikke er endelig, særlig i konkurranser med få tilbydere.

Rettssetninger

Likebehandlingsprinsippet er til hinder for at oppdragsgiver tillater ettersending av dokumenter eller prøver som skulle vært levert etter konkurransegrunnlaget innen tilbudsfristen. — Avklarer grensen mot ulovlig tilbudsendring.
Oppdragsgiver kan be om presisering av et tilbud eller retting av en åpenbar materiell feil dersom dette ikke i realiteten innebærer et nytt tilbud. — Angir det snevre handlingsrommet for lovlig avklaring.
Presisering eller retting må skje på like og rimelige vilkår for tilbydere i samme situasjon. — Knytter avklaringsadgangen til likebehandling og gjennomsiktighet.
En tilbyder som samtidig angriper egen avvisning og tildelingen til konkurrenten, har rettslig interesse i å kreve at også konkurrentens tilbud avvises. — Viktig for klageadgang og søksmålsinteresse i konkurranser med få tilbud.
Begrepet «bestemt kontrakt» i direktiv 92/13 kan etter omstendighetene omfatte en mulig ny konkurranse. — Utvider forståelsen av interessekravet i klageprosedyrer.

Refererte rettskilder

Direktiv 2004/17/EF artikkel 10 — Likebehandling, ikke-diskriminering og gjennomsiktighet i forsyningssektoren.
Direktiv 92/13/EØF artikkel 1 nr. 3 — Klageadgang for personer med interesse i å oppnå en kontrakt.
Direktiv 92/13/EØF artikkel 2a nr. 2 — Berørte tilbydere og klageprosedyrer.
Direktiv 2007/66/EF — Endringsdirektiv til klagedirektivene.
C-599/10 SAG ELV Slovensko m.fl. — Presisering av tilbud og forbud mot reelle tilbudsendringer.
C-336/12 Manova — Ettersending og presisering av dokumentasjon.
C-496/99 P Kommisjonen mot CAS Succhi di Frutta — Likebehandling og konkurransehensyn.
C-538/13 eVigilo — Likebehandling og gjennomsiktighet.
C-100/12 Fastweb — Søksmålsinteresse når gjensidige avvisningsgrunner foreligger.
C-689/13 PFE — Klageinteresse i konkurranser med flere eller få tilbydere.
C-355/15 Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich — Skillet mellom endelig avvist tilbyder og ikke-endelig avvist tilbyder.
TEUV artikkel 267 — Grunnlag for prejudisiell foreleggelse.

Dommen i sin helhet

DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)

11. mai 2017 ( *1 ) «Prejudisiell forespørsel — offentlige kontrakter — direktiv 2004/17/EF — prinsipper for inngåelse av kontrakter — artikkel 10 — likebehandlingsprinsippet for tilbudsgiverne — oppdragsgivers plikt til å anmode tilbudsgiverne om å endre eller supplere sine tilbud — oppdragsgivers rett til å beholde bankgarantien ved avslag — direktiv 92/13/EØF — artikkel 1 nr. 3 — klageprosedyrer — beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt — avvisning av en tilbudsgiver — annullasjonssøksmål — søksmålsinteresse»

I sak C-131/16, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Krajowa Izba Odwoławcza (klagedomstol i anskaffelsesrettslige saker, Polen) ved avgjørelse av 19. februar 2016, innkommet til Domstolen den 1. mars 2016, i saken:

Archus sp. z o.o.,

Gama Jacek Lipik mot

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., prosessdeltakere: Digital-Center sp. z o.o., har

DOMSTOLEN (Ottende Avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras (refererende dommer) og dommerne Safjan og D. Šváby, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er avgitt innlegg av:

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. ved A. Olszewska,
den polske regjering ved B. Majczyna, som befullmektiget,
den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato F. Di Matteo,
Europa-Kommisjonen ved K. Herrmann og A. Tokár, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til avgjørelse, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 10 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester («forsyningsdirektivet») (EUT 2004, L 134, s. 1), og artikkel 1 nr. 3 i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992, L 76, s. 14), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 (EUT 2007, L 335, s. 31) (heretter «direktiv 92/13»).

2Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom på den ene siden Archus sp. z o.o. og Gama Jacek Lipik (heretter samlet «Archus og Gama») og på den andre siden Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (polsk selskap som driver virksomhet i forbindelse med utvinning av olje og gass) vedrørende sistnevntes beslutninger om å forkaste saksøkernes tilbud i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse og om å anta det tilbudet som ble fremlagt av Digital-Center sp. z o.o.

Rettsregler

EU-retten

3Artikkel 10 i direktiv 2004/17 bestemmer:

«Oppdragsgiverne overholder prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering av virksomheter og handler på en gjennomsiktig måte.»

4Artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 bestemmer:

«Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.»

5Artikkel 2a nr. 2 tredje ledd i direktiv 92/13 bestemmer:

«Søkere anses for å være berørt dersom oppdragsgiver ikke har stilt opplysninger til rådighet om at deres søknad er avvist, før meddelelse om beslutningen om tildeling til de berørte tilbudsgiverne.»

Polsk rett

6Artikkel 25 i Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2015, posisjon 2164) (lov av 29.1.2004 om offentlige kontrakter, heretter «loven») bestemmer:

«1. I anbudskonkurransen kan den ordregivende myndighet kun kreve at den næringsdrivende fremlegger erklæringer og dokumenter som er nødvendige for gjennomføringen av prosedyren. Erklæringer og dokumenter som bekrefter oppfyllelse av:

1) betingelsene for å delta i anbudskonkurransen 2) de av den ordregivende myndighet fastsatte kravene til de tilbudte leveransene, tjenestene eller bygge- og anleggsytelsene skal av den ordregivende myndighet angis i kunngjøringen om konkurransen, i konkurransegrunnlaget eller i oppfordringen til å inngi tilbud. 2. Statsministerens kanselli fastsetter ved forskrift hvilke former for dokumenter den ordregivende myndighet kan kreve av den næringsdrivende, og i hvilken form dokumentene kan inngis [...].»

7Det bestemmes i lovens artikkel 26 nr. 3 at:

«Den ordregivende myndighet oppfordrer de næringsdrivende som ikke har fremlagt de av den ordregivende myndighet anmodede erklæringer eller dokumentene omhandlet i artikkel 25 nr. 1 innen den fastsatte fristen, eller som ikke har fremlagt fullmakter, eller som har fremlagt de av den ordregivende myndighet anmodede erklæringer og dokumentene omhandlet i artikkel 25 nr. 1, men hvor disse inneholder feil, eller som har fremlagt feilbeheftede fullmakter, til å oversende disse innen en bestemt frist, med mindre den næringsdrivendes tilbud uansett måtte avvises, eller anbudskonkurransen erklæres ugyldig. De erklæringer og dokumenter som fremlegges etter oppfordring fra den ordregivende myndighet, skal dokumentere at den næringsdrivende oppfyller kriteriene for å delta i anbudskonkurransen, og at de tilbudte leveransene, tjenestene eller bygge- og anleggsytelsene oppfyller de av den ordregivende myndighet fastsatte kravene, senest ved utløpet av fristen for innsending av søknader om deltakelse i anbudskonkurransen eller fristen for inngivelse av tilbud.»

8Lovens artikkel 46 nr. 4a har følgende ordlyd:

«Den ordregivende myndighet beholder garantistillelsen og rentene dersom den næringsdrivende – som svar på anmodningen omhandlet i artikkel 26 nr. 3 – av grunner som kan tilregnes den næringsdrivende, ikke har fremlagt de dokumenter og erklæringer som er omhandlet i artikkel 25 nr. 1, fullmakter, listen over enheter som tilhører samme konsern som omhandlet i artikkel 24 nr. 2 punkt 5, eller opplysninger som viser at den næringsdrivende ikke tilhører et konsern, eller dersom den næringsdrivende ikke har samtykket i å rette en feil som omhandlet i artikkel 87 nr. 2 punkt 3, slik at det ikke var mulig å velge den næringsdrivendes tilbud som det mest fordelaktige.»

9Lovens artikkel 87 bestemmer:

«1. Under undersøkelsen og vurderingen av tilbudene kan den ordregivende myndighet oppfordre de næringsdrivende til å presisere innholdet i tilbudene. Det må ikke føres forhandlinger mellom den ordregivende myndighet og den næringsdrivende, og innholdet i det inngitte tilbudet må ikke endres, med forbehold for nr. 1a og 2. 1a. Under undersøkelsen og vurderingen av tilbudene kan den ordregivende myndighet i en konkurransepreget dialog oppfordre de næringsdrivende til å foreta presiseringer av innholdet i tilbudene og justeringer av innholdet i tilbudene samt til å fremlegge ytterligere opplysninger, uten å foreta vesentlige endringer i innholdet i tilbudene og kravene i konkurransegrunnlaget. 2. Den ordregivende myndighet retter i tilbudet:

1) åpenbare skrivefeil 2) åpenbare regnefeil, idet det tas hensyn til de beregningsmessige konsekvensene av de foretatte rettelsene 3) andre feil som gjør tilbudet uforenlig med konkurransegrunnlaget, men som ikke innebærer vesentlige endringer i innholdet i tilbudet, hvorved den næringsdrivende hvis tilbud rettes, straks skal underrettes.»

10Lovens artikkel 179 nr. 1 fastsetter:

«Enhver næringsdrivende som deltar i en konkurranse, eller andre enheter som har eller har hatt interesse i å bli tildelt en bestemt kontrakt, og som som følge av den ordregivende myndighets overtredelse av bestemmelsene i denne loven har lidt eller kan lide et tap, har adgang til de i dette avsnittet angitte klagemuligheter.»

11Lovens artikkel 180 nr. 1 bestemmer:

«En klage kan utelukkende gjelde en handling eller unnlatelse i strid med loven, som den ordregivende myndighet har foretatt eller unnlatt å foreta som ledd i anbudskonkurransen.»

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

12Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo kunngjorde den 3. juni 2015 under nummer 2015/S 105-191838 en kunngjøring om en begrenset anbudskonkurranse i Den europeiske unions tidende med henblikk på inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt om digitalisering av dokumenter i virksomhetens sentrale geologiske arkiv samt opprettelse av dokumenter i elektronisk form, som skal være tilgjengelig på virksomhetens interne nettverk. Kontraktens gjenstand besto i å skanne disse arkivenes papirdokumenter, foreta digitaliseringen av de skannede dokumentene og innføre dem på de varige mediene som løpende anvendes, i et numerisk dataformat og i form av mikrofilm.

13Konkurransegrunnlagets punkt 4.1 bestemte at tilbudsgiverne skulle vedlegge sine tjenestetilbud to dokumenter. Det første skulle være en skannet kopi av et dokument som var utarbeidet av oppdragsgiveren, innført på de varige mediene og utarbeidet etter en detaljert beskrivelse i konkurransegrunnlagets punkt 4.1 bokstav a). Det andre dokumentet skulle være en prøve på en mikrofilm på 35 mm, som inneholdt det fremkalte produktet, evaluert på grunnlag av kvalitetskriteriet, i et A4-format og forstørret til A0, dvs. 16 ganger arealet, ledsaget av en beskrivelse av metoden for opptak av mikrofilmen og de tekniske egenskapene, som nærmere beskrevet i konkurransegrunnlagets punkt 4.1 bokstav b) (heretter «mikrofilmprøven»).

14Kvaliteten på det første dokumentet skulle bedømmes på grunnlag av kriteriene for vurdering av tilbudene, mens kvaliteten på mikrofilmprøven skulle bedømmes etter kriteriet «tilfredsstillende/ikke tilfredsstillende», idet det ble presisert at dersom prøven ikke var tilfredsstillende, ville tilbudet bli avvist i henhold til lovens artikkel 89 nr. 1 annet punktum.

15Tilbudsgiverne var også forpliktet til å deponere et beløp på 20 000 polske zloty (PLN) som garantistillelse for sine tilbud.

16Det ble fremlagt to tilbud innenfor rammene av denne prosedyren, et felles tilbud fra Archus og Gama og et tilbud fra Digital-Center.

17Den 15. oktober 2015 fremsatte Archus og Gama, under påberopelse av en ufrivillig feil, en anmodning til oppdragsgiveren i henhold til lovens artikkel 87 nr. 2 punkt 3 om inngivelse av en ny mikrofilmprøve til erstatning for den som var vedlagt deres tilbud, og som ikke var i samsvar med spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget.

18Den 17. november 2015 besvarte oppdragsgiveren denne anmodningen, idet den tilkjennega at den var av den oppfatning at den nye mikrofilmprøven supplerte de fremlagte dokumentene, jf. lovens artikkel 26 nr. 3. Oppdragsgiveren tilkjennega imidlertid også overfor de to virksomhetene at de ikke hadde angitt opplysninger vedrørende metoden for opptak av mikrofilmen og de tekniske egenskapene som kreves i henhold til konkurransegrunnlagets punkt 4.1 bokstav b), og nevnte myndighet oppfordret derfor de nevnte virksomhetene til å fremlegge disse opplysningene.

19Etter undersøkelsen av de to mikrofilmprøvene som Archus og Gama hadde fremlagt, avslo oppdragsgiveren til slutt disse virksomhetenes tilbud, idet det ikke var i samsvar med konkurransegrunnlagets punkt 4.1 bokstav b). Det var oppdragsgiverens oppfatning at de mikrofilmprøvene som disse selskapene hadde inngitt, ikke gjorde det mulig å lese kopien av et dokument som var tatt opp på mikrofilm, i A0-format med en oppløsning på minst 200 dots per inch (dpi). Oppdragsgiveren fant for øvrig at Digital-Centers tilbud var det mest fordelaktige.

20Archus og Gama anla deretter sak ved Krajowa Izba Odwoławcza (klagedomstol i anskaffelsesrettslige saker, Polen) til prøving av oppdragsgiverens beslutninger om henholdsvis å avslå deres tilbud og om å anta Digital-Centers tilbud.

21Den forelegnende retten har i det vesentlige anført at oppdragsgiveren i henhold til de nasjonale bestemmelsene om offentlige kontrakter kan kreve at tilbudsgiverne fremlegger «dokumenter og erklæringer» samt prøver av produkter som skal leveres som ledd i anbudskonkurransen. Oppdragsgiveren er også forpliktet til å anmode tilbudsgiverne om i givet fall å oversende de dokumentene som mangler, eller supplere dokumenter som er feilbeheftet, med henblikk på at disse dokumentene er i samsvar med kravene i konkurransegrunnlaget, dog ikke i de tilfeller der tilbudet uansett skal avvises av andre grunner, eller der det er nødvendig å avlyse anbudskonkurransen.

22Den forelegnende retten er i første rekke i tvil om hvorvidt den forpliktelsen som er pålagt oppdragsgiveren til å oppfordre en tilbudsgiver til å supplere et dokument som kreves i henhold til konkurransegrunnlaget, eller fremlegge en ny prøve i samsvar med nevnte spesifikasjoner, slik som i hovedsaken, er lovlig, i den grad dette ville kunne foranledige tilbudsgiveren til å endre innholdet i sitt tilbud, noe som vil skade gjennomsiktigheten av anbudskonkurransen. Den forelegnende retten er dernest i tvil om hvorvidt tilbakeholdelsen av garantistillelsen som tilbudsgiveren har stilt, når nevnte tilbudsgiver ikke har etterkommet oppdragsgiverens oppfordring til å supplere et slikt dokument, er lovlig. Nevnte rett er endelig i tvil om den rettslige interessen som Archus og Gama kan ha i en annullasjon av Digital-Centers tilbud.

23Under disse omstendighetene har Krajowa Izba Odwoławcza (klagedomstol i anskaffelsesrettslige saker) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Skal artikkel 10 i [direktiv 2004/17] fortolkes slik at oppdragsgiveren kan være forpliktet til å oppfordre de næringsdrivende som ikke innen en fastsatt frist (dvs. tilbudsfristen) har fremlagt de av oppdragsgiveren krevede 'erklæringer eller dokumenter' som bekrefter at de tilbudte leveransene, tjenestene eller arbeidene oppfyller de av oppdragsgiveren fastsatte kravene (idet begrepet 'erklæringer eller dokumentasjon' også omfatter prøver av kontraktens gjenstand), eller som har inngitt de krevede 'erklæringer eller dokumenter' beheftet med feil, til å fremlegge de manglende eller beriktigede 'erklæringer eller dokumenter' (prøver) innen en fastsatt ytterligere frist, uten å forby at de supplerende 'erklæringer eller dokumenter' (prøver) endrer innholdet i tilbudet? 2) Skal artikkel 10 i [direktiv 2004/17] fortolkes slik at oppdragsgiveren kan beholde den næringsdrivendes sikkerhetsstillelse når denne etter oppfordring fra oppdragsgiveren ikke har fremlagt de 'erklæringer eller dokumenter' (prøver) som bekrefter at de tilbudte leveransene, tjenestene eller arbeidene oppfyller de av oppdragsgiveren definerte kravene, dersom en slik supplering ville føre til en endring av tilbudets innhold, eller den næringsdrivende ikke var enig i oppdragsgiverens retting av tilbudet, noe som hadde til følge at den næringsdrivendes tilbud ikke kunne velges som det mest fordelaktige tilbudet? 3) Skal artikkel 1 nr. 3 i [direktiv 92/13] fortolkes slik at det ved en 'bestemt kontrakt', som inngår i denne bestemmelsen i passasjen 'interesse i å oppnå en bestemt kontrakt', skal forstås en 'bestemt prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt' (her: kunngjort ved kunngjøring av 3.6.2015), eller slik at det herved skal forstås en 'bestemt kontraktsgjenstand' (her: tjeneste bestående i digitalisering av [dokumenter] fra oppdragsgiverens arkiv), uavhengig av om oppdragsgiveren som følge av at en klage tas til følge, vil være forpliktet til å avlyse den pågående prosedyren for tildeling av en offentlig kontrakt og eventuelt iverksette en ny prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt?»

Det første spørsmålet

24Med det første spørsmålet ønsker den forelegnende retten nærmere bestemt opplyst om likebehandlingsprinsippet for næringsdrivende, som er fastsatt i artikkel 10 i direktiv 2004/17, skal fortolkes slik at det er til hinder for at oppdragsgiveren som ledd i en anbudskonkurranse oppfordrer tilbudsgiverne til å fremlegge de krevede erklæringer eller dokumenter som ikke er blitt fremlagt av disse tilbudsgiverne innen den fristen som er satt for inngivelse av tilbud, eller til å rette disse erklæringene eller dokumentene i tilfelle av feil, uten at denne oppdragsgiveren for øvrig er forpliktet til å presisere overfor nevnte tilbudsgivere at de ikke må endre innholdet i de inngitte tilbudene.

25I denne forbindelse skal det innledningsvis bemerkes at likebehandlingsprinsippet for tilbudsgiverne, som har til formål å fremme utviklingen av en sunn og effektiv konkurranse mellom de virksomhetene som deltar i en prosedyre vedrørende inngåelse av en offentlig kontrakt (jf. bl.a. dom av 29.4.2004, Kommissionen mod CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, avsnitt 110, og av 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, avsnitt 33), og som følger av hovedformålet med EU-bestemmelsene om inngåelse av offentlige kontrakter (jf. bl.a. dom av 22.6.1993, Kommissionen mod Danmark, C-243/89, EU:C:1993:257, avsnitt 33, av 25.4.1996, Kommissionen mod Belgien, C-87/94, EU:C:1996:161, avsnitt 51, og av 18.10.2001, SIAC Construction, C-19/00, EU:C:2001:553, avsnitt 33), bl.a. innebærer at tilbudsgiverne skal behandles likt, både når de utarbeider sine tilbud og når oppdragsgiveren vurderer tilbudene (jf. dom av 16.12.2008, Michaniki, C-213/07, EU:C:2008:731, avsnitt 45, og av 24.5.2016, MT Højgaard og Züblin, C-396/14, EU:C:2016:347, avsnitt 37).

26Nevnte prinsipp krever særlig at samtlige tilbudsgivere gis like muligheter i forbindelse med utformingen av sine tilbud, og det innebærer således at de samme betingelsene må gjelde for alle konkurrentene (jf. dom av 25.4.1996, Kommissionen mod Belgien, C-87/94, EU:C:1996:161, avsnitt 54, av 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, avsnitt 93, og av 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, avsnitt 33).

27Likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsplikten er også til hinder for enhver forhandling mellom oppdragsgiveren og en tilbudsgiver innenfor rammene av en offentlig anbudskonkurranse, noe som i prinsippet innebærer at et tilbud ikke kan endres etter dets inngivelse, verken på oppdragsgiverens initiativ eller tilbudsgiverens initiativ (jf. i denne retning dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 36, og av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 31).

28Å gi oppdragsgiveren mulighet til å anmode en søker, hvis tilbud etter myndighetens oppfatning er upresist eller ikke i samsvar med de tekniske spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget, om supplerende opplysninger på dette punktet, risikerer således å få denne oppdragsgiveren – dersom søkerens bud ender med å bli antatt – til å fremstå som om den har forhandlet budet konfidensielt, til skade for de andre søkerne og i strid med likebehandlingsprinsippet (dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 37).

29Domstolen har imidlertid hatt anledning til å fastslå at likebehandlingsprinsippet ikke er til hinder for at tilbudet i enkelttilfeller kan beriktigas eller suppleres, når det er åpenbart at tilbudet krever en presisering, eller når det dreier seg om å bringe åpenbare innholdsmessige feil til opphør, dog med forbehold for at en rekke krav overholdes (jf. i denne retning i forbindelse med prosedyrer om begrensede anbudskonkurranser som faller inn under Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31.3.2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114), dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 35–45, for så vidt angår den fasen der tilbudene bedømmes, og av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 30–39, for så vidt angår prekvalifisering av tilbudsgiverne).

30For det første skal en anmodning om presisering av et tilbud, som først kan fremsettes etter at oppdragsgiveren har fått kjennskap til alle tilbudene, i prinsippet rettes mot alle virksomheter i samme situasjon og skal omfatte alle de punktene i tilbudet som skal presiseres (jf. dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 42–44, og av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 34 og 35).

31Anmodningen må dessuten ikke føre til at tilbudsgiveren i realiteten fremsetter et nytt tilbud (jf. dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 40, og av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 36).

32Endelig påligger det generelt oppdragsgiveren under utøvelsen av dennes skjønn, for så vidt angår muligheten til å anmode søkerne om å presisere sine tilbud, å behandle søkerne likt og rimelig, slik at en anmodning om presisering ikke etter avslutningen av prosedyren for utvelgelse av tilbud og i lys av resultatet av denne kan fremstå som uberettiget å ha begunstiget eller forskjellsbehandlet den eller de søkerne som har vært gjenstand for denne anmodningen (jf. dom av 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 41, og av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 37).

33En anmodning om presisering kan imidlertid ikke avhjelpe fraværet av et dokument eller en opplysning som skulle ha vært oversendt eller meddelt i medhold av konkurransegrunnlaget, idet oppdragsgiveren er forpliktet til strengt å overholde de kriteriene den selv har fastsatt (jf. i denne retning dom av 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, avsnitt 40).

34I foreliggende tilfelle har den forelegnende retten i anmodningen om prejudisiell avgjørelse presisert at tilbudsgiverne skulle vedlegge sine tilbud prøver på digitaliserte arkivdokumenter, som skulle være utarbeidet etter de anvisningene som er fastsatt i konkurransegrunnlagets punkt 4.1, og angi digitaliseringsmetoden og kvaliteten på digitaliseringen.

35Under omstendighetene i hovedsaken er det Archus og Gama i deres egenskap av tilbudsgivere som har anmodet oppdragsgiveren om en korreksjon av deres tilbud, idet de har støttet seg på lovens artikkel 87 nr. 2 punkt 3 med henblikk på inngivelse av en ny mikrofilmprøve til erstatning for den som var vedlagt deres tilbud, og som ikke var i samsvar med spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget.

36I samsvar med den rettspraksisen som er nevnt i nærværende doms avsnitt 29, kan en oppfordring fra oppdragsgiveren til en tilbudsgiver om å fremlegge de krevede erklæringene og dokumentene imidlertid i prinsippet bare ha til formål å presisere nevnte tilbudsgivers tilbud eller å beriktige en åpenbar feil som dette tilbudet er beheftet med. En slik oppfordring kan dermed ikke generelt gjøre det mulig for en tilbudsgiver å fremlegge erklæringer og dokumenter som skulle ha vært oversendt i medhold av konkurransegrunnlaget, og som ikke det andre prejudisielle spørsmålet.

45Tvisten i hovedsaken dreier seg dermed i det vesentlige – slik det fremgår av behandlingen av det første spørsmålet – om spørsmålet om hvorvidt oppdragsgiveren uten å tilsidesette likebehandlingsprinsippet i artikkel 10 i direktiv 2004/17 kan akseptere at en tilbyder etter innlevering av sitt tilbud kan erstatte et dokument som i henhold til konkurransegrunnlaget skulle ha vært fremlagt, i det foreliggende tilfelle en mikrofilmprøve, i den utstrekning den innsendte prøven angivelig var beheftet med feil. Det fremgår på ingen måte av anmodningen om forhåndsavgjørelse at Archus og Gama har unnlatt å fremlegge de dokumenter som kreves i henhold til konkurransegrunnlaget, eller endog nektet å samtykke i at oppdragsgiveren retter opp tilbudet. Det må heretter fastslås at det problemet som den foreleggende retten har reist i forbindelse med det andre spørsmålet, er hypotetisk.

46Det andre spørsmålet fra den foreleggende retten skal under disse omstendighetene avvises.

Det tredje spørsmålet

47Den foreleggende retten ønsker med det tredje spørsmålet i det vesentlige opplyst om artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 skal fortolkes slik at begrepet «bestemt kontrakt» som omhandlet i denne bestemmelsen, vedrører en bestemt prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt eller selve gjenstanden for den kontrakten som skal tildeles ved avslutningen av en åpen anbudskonkurranse, i det tilfellet hvor det bare er innlevert to tilbud og hvor den tilbyderen hvis tilbud er blitt forkastet, kan ha en interesse i at den andre tilbyderens tilbud forkastes, og at det som følge av dette iverksettes en ny åpen anbudskonkurranse.

48Den foreleggende retten har i denne forbindelse presisert at en næringsdrivende som har levert et tilbud i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse, ikke har en interesse i å anfekte beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt når denne næringsdrivendes tilbud er blitt forkastet. Herav følger at selv om tilbydere som Archus og Gama med sikkerhet har en interesse i å anfekte en beslutning som innebærer at vedkommendes tilbud er blitt forkastet, i den utstrekning denne tilbyderen i dette tilfellet beholder en sjanse til å få tildelt kontrakten, har vedkommende derimot ingen interesse i det videre forløpet av anbudskonkurransen så snart vedkommendes tilbud er blitt endelig forkastet, i hvert fall i det tilfellet hvor flere tilbud er blitt innlevert og utvalgt.

49Det er i denne sammenheng at den foreleggende retten har reist spørsmålet om begrepet «bestemt kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 omhandler en eventuell iverksettelse av en ny åpen anbudskonkurranse.

50Det skal i denne forbindelse bemerkes at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 fastsetter at medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.

51Domstolen har i forbindelse med at den har hatt anledning til å fortolke de tilsvarende bestemmelsene i artikkel 1 nr. 3 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33) allerede fastslått at tilbyderne i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse har en tilsvarende interesse i avvisning av andre tilbud med henblikk på å oppnå en kontrakt (jf. i denne retning dom av 4.7.2013, Fastweb, C-100/12, EU:C:2013:448, avsnitt 33, av 5.4.2016, PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, avsnitt 27, og av 21.12.2016, Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich, C-355/15, EU:C:2016:988, avsnitt 29), uavhengig av antallet deltakere i prosedyren og antallet deltakere som har inngitt en klage (jf. i denne retning dom av 5.4.2016, PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, avsnitt 29).

52For det første kan avvisning av en tilbyder nemlig føre til at den andre oppnår kontrakten direkte innenfor rammene av samme klageprosedyre. For det andre vil hver av tilbyderne kunne delta i denne og dermed indirekte oppnå kontrakten i tilfelle avvisning av begge tilbyderne og en ny åpen anbudskonkurranse (jf. dom av 5.4.2016, PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, avsnitt 27).

53Det prinsippet som er utviklet i rettspraksis og som følger av dom av 4. juli 2013, Fastweb (C-100/12, EU:C:2013:448), og av 5. april 2016, PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), får anvendelse på den situasjonen som er omhandlet i hovedsaken.

54Den foreleggende retten skal dermed i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse som har gitt anledning til innlevering av to tilbud og til vedtakelsen av to samtidige beslutninger fra oppdragsgiveren om henholdsvis å forkaste en av tilbydernes tilbud og om å tildele kontrakten til den andre tilbyderen, ta stilling til et søksmål som den fravalgte tilbyderen har anlagt til prøving av disse to beslutningene. I forbindelse med dette søksmålet har den fravalgte tilbyderen gjort gjeldende at den valgte tilbyderens tilbud skal avvises, da det ikke er i samsvar med spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget.

55I en slik situasjon har den tilbyderen som har anlagt saken, en legitim interesse i avvisning av den valgte tilbyderens tilbud, noe som avhengig av omstendighetene kan føre til at det er umulig for oppdragsgiveren å velge et forenlig tilbud (jf. i denne retning dom av 4.7.2013, Fastweb, C-100/12, EU:C:2013:448, avsnitt 33, og av 5.4.2016, PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, avsnitt 24).

56Denne fortolkningen bekreftes av bestemmelsene i artikkel 2a nr. 1 og 2 i direktiv 92/13, som uttrykkelig foreskriver at tilbydere som ikke er blitt endelig avvist, skal ha en rett til blant annet å klage over oppdragsgivers tildelingsbeslutninger.

57Domstolen har ganske vist i den saken som ga anledning til dom av 21. desember 2016, Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich (C-355/15, EU:C:2016:988, avsnitt 13–16, 31 og 36), fastslått at en tilbyder hvis tilbud av oppdragsgiveren var blitt avvist fra en åpen anbudskonkurranse, kunne nektes adgang til å klage over beslutningen om tildeling av den aktuelle offentlige kontrakten. Beslutningen om å avvise den nevnte tilbyderen var imidlertid i nevnte sak blitt opprettholdt ved en beslutning som hadde fått rettskraft, før den retten som behandlet klagen over tildelingsbeslutningen, traff sin avgjørelse, slik at nevnte tilbyder kunne anses for endelig avvist fra den omhandlede åpne anbudskonkurransen.

58I hovedsaken har Archus og Gama derimot anfektet en beslutning som avviser tilbudet deres, og en beslutning om tildeling av kontrakten som er vedtatt samtidig, og de to virksomhetene kan dermed ikke anses for endelig avvist fra den åpne anbudskonkurransen. I en slik situasjon kan begrepet «bestemt kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 avhengig av omstendighetene omhandle en eventuell iverksettelse av en ny åpen anbudskonkurranse.

59Det følger av det ovenstående at direktiv 92/13 skal fortolkes slik at i en slik situasjon som den i hovedsaken omhandlede, hvor en åpen anbudskonkurranse har gitt anledning til innlevering av to tilbud og til vedtakelse av to samtidige beslutninger fra oppdragsgiveren om henholdsvis å forkaste en av tilbydernes tilbud og om å tildele kontrakten til den andre tilbyderen, skal den fravalgte tilbyderen som har anlagt sak til prøving av disse to beslutningene, ha mulighet til å nedlegge påstand om avvisning av den valgte tilbyderens tilbud, slik at begrepet «bestemt kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 avhengig av omstendighetene kan omhandle en eventuell iverksettelse av en ny åpen anbudskonkurranse.

Sakskostnader

60Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Åttende avdeling) for rett:

1) Prinsippet om likebehandling av næringsdrivende, som er fastsatt i artikkel 10 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester («forsyningsdirektivet»), skal fortolkes slik at det er til hinder for at oppdragsgiveren som ledd i en åpen anbudskonkurranse oppfordrer en tilbyder til å fremlegge erklæringer eller dokumenter som skulle ha vært innsendt i medhold av konkurransegrunnlaget, og som ikke ble innsendt innen fristen som var fastsatt for innlevering av tilbud. Derimot er denne artikkelen ikke til hinder for at oppdragsgiveren oppfordrer en tilbyder til å presisere sitt tilbud eller til å rette en åpenbar materiell feil som er inneholdt i tilbudet, dog med det forbehold at en slik oppfordring rettes til alle tilbydere som befinner seg i samme situasjon, at alle tilbyderne behandles likt og rimelig, og at denne presiseringen eller rettingen ikke kan likestilles med innlevering av et nytt tilbud, noe det tilkommer den foreleggende retten å etterprøve.

2) Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon, som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007, skal fortolkes slik at i en slik situasjon som den i hovedsaken omhandlede, hvor en åpen anbudskonkurranse har gitt anledning til innlevering av to tilbud og til vedtakelse av to samtidige beslutninger fra oppdragsgiveren om henholdsvis å forkaste en av tilbydernes tilbud og om å tildele kontrakten til den andre tilbyderen, skal den fravalgte tilbyderen som har anlagt sak til prøving av disse to beslutningene, ha mulighet til å nedlegge påstand om avvisning av den valgte tilbyderens tilbud, slik at begrepet «bestemt kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13, som endret ved direktiv 2007/66, avhengig av omstendighetene kan omhandle en eventuell iverksettelse av en ny åpen anbudskonkurranse.

Underskrifter

( *1 ) – Prosessspråk: polsk.

Emner: forsyningsdirektivet, likebehandling, gjennomsiktighet, presisering av tilbud, tilbudsendring, ettersending, mikrofilmprøve, søksmålsinteresse, klageadgang, forsyningssektoren