Teckal (C-107/98) – in house-unntaket i anskaffelsesretten

DOM AVSAGT AV DOMSTOLEN (Femte avdeling)

18. november 1999 * I sak C-107/98, ANMODNING til Domstolen om prejudisiell avgjørelse i medhold av artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF) fra Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Italia, i den ved denne domstol verserende sak mellom

Teckal Srl og Comune di Viano,

Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia angående tolkningen av artikkel 6 i Rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting (EFT 1992 L 209, s. 1),

* Sakens språk: italiensk.

DOMSTOLEN (Femte avdeling), sammensatt av: D.A.O. Edward, avdelingspresident, L. Sevón, J.-P. Puissochet, P. Jann (referent) og M. Wathelet, dommere, generaladvokat: G. Cosmas, justitssekretær: H.A. Rühl, førstesekretær, etter å ha tatt i betraktning de skriftlige innlegg inngitt på vegne av:

• Teckal Srl ved A. Soncini og F. Soncini, advokater i Parma, og P. Adami, advokat i Roma,
• Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia ved E.G. Di Fava, advokat i Reggio d'Emilia, og G. Cugurra, advokat i Parma,
• den italienske regjering ved professor U. Leanza, leder av Utenriksdepartementets juridiske avdeling, i egenskap av prosessfullmektig, bistått av P.G. Ferri, Avvocato dello Stato,
• den belgiske regjering ved J. Devadder, generalkonsulent i den juridiske tjenesten i Utenriksministeriet, utenrikshandels- og utviklingssamarbeidsministeriet, i egenskap av prosessfullmektig,
• den østerrikske regjering ved W. Okresek, Sektionschef i den føderale statskansleren, i egenskap av prosessfullmektig,
• Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved P. Stancanelli, juridisk tjeneste, i egenskap av prosessfullmektig, etter å ha lest rapporten fra rettsmøtet, etter å ha hørt de muntlige innlegg fra Teckal Srl, representert ved A. Soncini og P. Adami; Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, representert ved G. Cugurra; den italienske regjering, representert ved P.G. Ferri; den franske regjering, representert ved A. Bréville-Viéville, chargé de mission i Utenriksministeriets rettsavdeling, i egenskap av prosessfullmektig; og Kommisjonen, representert ved P. Stancanelli, i rettsmøtet den 6. mai 1999, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 1. juli 1999, avsagt følgende

Dom

1Ved kjennelse av 10. mars 1998, mottatt ved Domstolen den 14. april 1998, har Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna (den regionale forvaltningsdomstolen for Emilia-Romagna) forelagt Domstolen et spørsmål til prejudisiell avgjørelse i medhold av artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF) om tolkningen av artikkel 6 i Rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting (EFT 1992 L 209, s. 1).

2Spørsmålet er oppstått i en sak mellom Teckal Srl («Teckal») på den ene siden, og Comune di Viano (kommunen Viano) og Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia («AGAC») på den andre siden, angående kommunens tildeling av kontrakt om drift av varmeanleggene i visse kommunale bygninger.

Fellesskapsrettslig regelverk

3Artikkel 1 bokstav a og b i direktiv 92/50 lyder:

«I dette direktiv menes med:

a) kontrakter om offentlig tjenesteyting: skriftlige kontrakter om ytelse av tjenester mot vederlag inngått mellom en tjenesteyter og en oppdragsgiver ... b) oppdragsgivere: staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger dannet av en eller flere av slike myndigheter eller offentligrettslige organer. ...»

4Artikkel 2 i direktiv 92/50 bestemmer:

«Dersom en offentlig kontrakt gjelder både produkter i henhold til direktiv 77/62/EØF og tjenester i henhold til vedlegg I A og I B til dette direktiv, skal den falle inn under dette direktiv dersom verdien av de berørte tjenester overstiger verdien av de produkter kontrakten gjelder.»

5Artikkel 6 i direktiv 92/50 bestemmer:

«Dette direktiv gjelder ikke kontrakter om offentlig tjenesteyting som tildeles en enhet som selv er oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b på grunnlag av en enerettighet den nyter i henhold til en offentliggjort lov, forskrift eller administrativ bestemmelse som er forenlig med traktaten.»

6Rådsdirektiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1) opphevet Rådsdirektiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1977 L 13, s. 1). Henvisninger til det opphevede direktivet skal i henhold til artikkel 33 i direktiv 93/36 forstås som henvisninger til sistnevnte direktiv.

7Artikkel 1 bokstav a og b i direktiv 93/36 lyder:

«I dette direktiv menes med:

a) "kontrakter om offentlige varekjøp": skriftlige kontrakter om kjøp, leasing, leie eller avbetalingskjøp med eller uten kjøpsopsjon, av produkter mot vederlag, inngått mellom en leverandør (en fysisk eller juridisk person) og en av de oppdragsgivere som er definert i bokstav b nedenfor. Levering av slike produkter kan i tillegg omfatte oppstillings- og installasjonsarbeid;

b) "oppdragsgivere": staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger dannet av en eller flere av slike myndigheter eller offentligrettslige organer;

...»

Nasjonalt regelverk

8I henhold til artikkel 22 nr. 1 i italiensk lov nr. 142 av 8. juni 1990 om organisering av lokale myndigheter (GURI nr. 135 av 12. juni 1990) («lov nr. 142/90») skal kommuner sørge for forvaltningen av offentlige tjenester som innebærer produksjon av varer og utførelse av aktiviteter med sikte på å oppnå sosiale formål og fremme den lokale befolkningens økonomiske og sivile utvikling.

9Artikkel 22 nr. 3 i lov nr. 142/90 bestemmer at kommuner kan sikre utførelsen av disse tjenestene i egenregi, ved konsesjon til tredjeparter, eller ved å benytte seg av særskilte foretak, ideelle institusjoner eller selskaper der lokale offentlige myndigheter har aksjemajoritet.

10Artikkel 23 i lov nr. 142/90, som definerer særskilte foretak og ideelle institusjoner, lyder:

«1. Et særskilt foretak er et organ (ente strumentale) opprettet av en lokal enhet, med selvstendig rettslig handleevne, forretningsmessig autonomi og egne vedtekter, godkjent av kommunal- eller provinskommunalt råd. 3 Foretakets og institusjonens organer skal være styret, styreformannen og direktøren, som har lederansvaret. De nærmere reglene for utnevnelse og avskjedigelse av styremedlemmer skal fastsettes i den lokale myndighetens vedtekter. 4 I utøvelsen av sin virksomhet skal foretaket og institusjonen oppfylle kriteriene om effektivitet, hensiktsmessighet og lønnsomhet, og skal oppnå en balansert budsjettbalanse ved å bringe kostnader og inntekter, herunder overføringer, i overensstemmelse med hverandre. 6 Den lokale forvaltning skal tilveiebringe startkapitalen, fastsette målsettinger og politikk, godkjenne stiftelsesdokumentene, føre tilsyn, overvåke driftsresultatene og dekke eventuelle sosiale kostnader. ...»

11I henhold til artikkel 25 i lov nr. 142/90 kan kommuner og fylkeskommuner, med henblikk på felles forvaltning av én eller flere tjenester, opprette et konsortium i samsvar med bestemmelsene som gjelder for de særskilte foretakene omhandlet i artikkel 23. Med dette for øye må hvert kommunestyre med absolutt flertall godkjenne en avtale samtidig med konsortiumets vedtekter. Konsortiumets generalforsamling skal bestå av representanter for medlemsenhetene, representert ved ordføreren, styreformannen eller deres stedfortredere. Generalforsamlingen skal velge styret og godkjenne de stiftelsesdokumenter vedtektene foreskriver.

12AGAC er et konsortium opprettet av flere kommuner — herunder Viano — for å forvalte energi- og miljøtjenester, i medhold av artikkel 25 i lov nr. 142/90. I henhold til artikkel 1 i vedtektene («vedtektene») har AGAC selvstendig rettslig handleevne og operasjonell autonomi. Artikkel 3 nr. 1 i vedtektene fastslår at formålet er å overta direkte ansvar for og forvalte en rekke opplistede offentlige tjenester, herunder «gass til sivile og industrielle formål; oppvarming til sivile og industrielle formål; aktiviteter knyttet til og som er en del av ovennevnte».

13I henhold til artikkel 3 nr. 2 til 4 i vedtektene kan AGAC utvide sin virksomhet til andre tilknyttede eller supplerende tjenester, eie andeler i offentlige eller private selskaper eller ha interesser i organer for forvaltning av tilknyttede eller supplerende tjenester, og endelig yte tjenester eller leveranser til private personer eller til offentlige organer som ikke er medlemskommuner.

14I henhold til artikkel 12 og 13 i vedtektene må de viktigste forvaltningshandlingene, herunder utarbeidelse av regnskap og budsjetter, godkjennes av AGACs generalforsamling, som består av representanter for kommunene. De øvrige forvaltningsorganene er rådet, rådets formann og generaldirektøren. Disse er ikke ansvarlige overfor kommunene for sine forvaltningshandlinger. De fysiske personene som sitter i disse organene, utøver ingen funksjoner i medlemskommunene.

15I henhold til artikkel 25 i vedtektene skal AGAC oppnå en balansert budsjettbalanse og driftsmessig lønnsomhet. Etter artikkel 27 i vedtektene yter kommunene AGAC midler og eiendeler, for hvilke AGAC betaler dem årlig rente. Artikkel 28 i vedtektene fastsetter at eventuelle overskudd i regnskapsåret skal fordeles mellom medlemskommunene, beholdes av AGAC for å øke dets reservefond, eller reinvesteres i andre AGAC-aktiviteter. I henhold til artikkel 29 i vedtektene kan et eventuelt underskudd rettes opp gjennom blant annet tilskudd av ny kapital fra medlemskommunene.

16Artikkel 35 i vedtektene hjemler voldgift for løsning av eventuelle tvister mellom medlemskommunene eller mellom disse kommunene og AGAC.

Tvisten i hovedsaken

17Ved vedtak nr. 18 av 24. mai 1997 («vedtaket») overdro Vianos kommunestyre til AGAC forvaltningen av varmeanleggstjenesten for en rekke kommunale bygninger. Vedtaket ble ikke forutgått av noen anbudsinnbydelse.

18AGACs oppgave omfatter nærmere bestemt drift og vedlikehold av varmeanleggene i de aktuelle kommunale bygningene, herunder nødvendige reparasjoner og forbedringer, samt levering av brensel.

19AGACs vederlag ble fastsatt til ITL 122 millioner for perioden fra 1. juni 1997 til 31. mai 1998. Av dette beløpet utgjør verdien av det leverte brenselet 86 millioner og kostnadene for drift og vedlikehold av anleggene 36 millioner.

20I henhold til artikkel 2 i vedtaket forplikter AGAC seg til, ved utløpet av det innledende ettårige tidsrommet, å fortsette med å levere tjenesten i ytterligere tre år etter anmodning fra kommunen Viano, etter endring av betingelsene fastsatt i vedtaket. Det er også åpnet for etterfølgende forlengelse.

21Teckal er et privat selskap som opererer innen varmeanleggstjenester. Selskapet leverer særlig fyringsolje til enkeltpersoner og offentlige organer, etter på forhånd å ha kjøpt den inn fra produksjonsvirksomheter. Det utfører også service på olje- og gassbaserte varmeanlegg.

22Teckal anla sak for Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, der selskapet anførte at kommunen Viano burde ha fulgt anbudsprosedyrene for offentlige kontrakter som kreves etter fellesskapsretten.

23Den nasjonale domstol, som er usikker på om direktiv 92/50 eller direktiv 93/36 får anvendelse, er av den oppfatning at terskelsverdien på 200 000 ECU fastsatt i begge direktiver uansett er overskredet.

24I lys av den todelte karakter av den oppgaven som er overdratt til AGAC, som dels består i å levere diverse tjenester, dels i å levere brensel, fant den nasjonale domstol at den ikke kunne utelukke at artikkel 6 i direktiv 92/50 kan komme til anvendelse.

25Under disse omstendigheter besluttet Tribunale Amministrativo Regionale å utsette saken og anmodet Domstolen om å tolke artikkel 6 i direktiv 92/50 «fra de synsvinkler som fremgår av begrunnelsen for denne avgjørelse».

Spørsmålet om saksbehandling

26AGAC og den østerrikske regjering gjør gjeldende at det forelagte spørsmålet til prejudisiell avgjørelse ikke kan realitetsbehandles. AGAC anfører for det første at beløpet for den omtvistede kontrakten i hovedsaken er lavere enn terskelsverdiene fastsatt i direktiv 92/50 og direktiv 93/36. Verdien av brenselet, hevdes det, bør trekkes fra det anslåtte kontraktsbeløpet, ettersom AGAC, som selv er oppdragsgiver, anskaffer sitt brenselslager gjennom offentlige anbudsprosedyrer. Kontrakten det gjelder, er dessuten ikke av ubestemt varighet.

27For det andre gjør AGAC gjeldende at anmodningen om prejudisiell avgjørelse i realiteten gjelder tolkningen av nasjonal rett. Den nasjonale domstol ber i virkeligheten Domstolen om å tolke visse bestemmelser i nasjonal rett slik at den kan fastslå om unntaket i artikkel 6 i direktiv 92/50 kommer til anvendelse.

28Den østerrikske regjering anfører på sin side at anmodningen om prejudisiell avgjørelse ikke kan realitetsbehandles fordi den ikke inneholder noe spørsmål. På området for offentlige anskaffelser er det særlig viktig at spørsmålene er presist formulert.

29Når det gjelder spørsmålet om verdien av den omtvistede kontrakten overstiger terskelsverdiene fastsatt i direktiv 92/50 og direktiv 93/36, skal det bemerkes at artikkel 177 i traktaten bygger på et klart skille mellom de nasjonale domstolers og Domstolens funksjoner, noe som innebærer at Domstolen, når den tar stilling til tolkning eller gyldighet av fellesskapsrettslige bestemmelser, bare kan gjøre dette på grunnlag av de faktiske omstendigheter som den nasjonale domstol legger frem for den (se særlig sak C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs mot Hauptzollamt München-Mitte, Sml. 1994 I-2305, avsnitt 16).

30I denne sammenheng tilkommer det ikke Domstolen, men den nasjonale domstol, å fastslå de faktiske omstendigheter som har gitt opphav til tvisten og å avgjøre hvilke konsekvenser disse har for den avgjørelse den skal treffe (AC-ATEL Electronics Vertriebs, nevnt ovenfor, avsnitt 17).

31Selv om metoden for beregning av kontraktens verdi altså er fastsatt i fellesskapsrettslige bestemmelser, det vil si artikkel 7 i direktiv 92/50 og artikkel 5 i direktiv 93/36, som den nasjonale domstol om nødvendig kan forelegge Domstolen tolkningsspørsmål om, tilkommer det likevel i kraft av den kompetansefordelingen som er fastsatt i artikkel 177 i traktaten, den nasjonale domstol å anvende fellesskapsrettsreglene på den konkrete saken. En slik anvendelse er ikke mulig uten en fullstendig vurdering av de faktiske omstendigheter i saken (se sak C-320/88, Staatssecretaris van Financiën mot Shipping and Forwarding Enterprise Safe, Sml. 1990 I-285, avsnitt 11).

32Det følger herav at Domstolen ikke kan sette sin egen vurdering av beregningen av kontraktens verdi i stedet for den nasjonale domstols og på grunnlag av sin vurdering konkludere med at anmodningen om prejudisiell avgjørelse ikke kan realitetsbehandles.

33Dernest skal det bemerkes at Domstolen innenfor rammen av artikkel 177 i traktaten hverken har kompetanse til å ta stilling til tolkningen av bestemmelser i nasjonale lover eller forskrifter eller til disse bestemmelsenes forenelighet med fellesskapsretten. Den kan imidlertid gi den nasjonale domstol en tolkning av fellesskapsretten som gjør det mulig for denne å løse det rettsspørsmål som foreligger (sak C-17/92, Federación de Distribuidores Cinematográficos mot den spanske stat, Sml. 1993 I-2239, avsnitt 8).

34Det følger av fast rettspraksis at det alene tilkommer Domstolen, når spørsmål er upresist formulert, å utlede fra alle opplysninger som den nasjonale domstol har fremlagt og fra dokumentene i hovedsaken, de punkter i fellesskapsretten som krever tolkning, under hensyn til gjenstanden for disse sakene (sak 251/83, Haug-Adrion mot Frankfurter Versicherungs-AG, Sml. 1984 s. 4277, avsnitt 9, og sak C-168/95, Arcaro, Sml. 1996 I-4705, avsnitt 21).

35I lys av opplysningene i forelggelseskjennelsen må den nasjonale domstol forstås å spørre, i det vesentlige, om de fellesskapsrettslige bestemmelsene om tildeling av offentlige kontrakter får anvendelse i et tilfelle der en lokal myndighet overlater levering av produkter og utførelse av tjenester til et konsortium som den er medlem av, under omstendigheter som dem som foreligger i hovedsaken.

36Anmodningen om prejudisiell avgjørelse må derfor erklæres realitetsbehandlingsdyktig.

Realiteten

37Det fremgår av forelggelseskjennelsen at kommunen Viano ved ett enkelt tiltak overdro til AGAC både levering av visse tjenester og levering av visse produkter. Det er heller ikke omtvistet at verdien av disse produktene er høyere enn verdien av tjenestene.

38Det følger a contrario av artikkel 2 i direktiv 92/50 at dersom en offentlig kontrakt gjelder både produkter i henhold til direktiv 93/36 og tjenester i henhold til direktiv 92/50, vil den falle inn under direktiv 93/36 dersom verdien av produktene kontrakten gjelder, overstiger verdien av tjenestene.

39For å gi den nasjonale domstol som har forelagt Domstolen et spørsmål, et tilfredsstillende svar, kan Domstolen finne det nødvendig å vurdere fellesskapsrettslige bestemmelser som den nasjonale domstol ikke har henvist til i sitt spørsmål

(sak 35/85, Procureur de la République mot Tissier, Sml. 1986 s. 1207, avsnitt 9, og sak C-315/88, Bagli Pennacchiotti, Sml. 1990 I-1323, avsnitt 10).

40Det følger av dette at for å gi en tolkning av fellesskapsretten som vil være til hjelp for den nasjonale domstol i denne saken, er det nødvendig å tolke bestemmelsene i direktiv 93/36, ikke artikkel 6 i direktiv 92/50.

41For å fastslå om det at en lokal myndighet overlater levering av produkter til et konsortium som den har en andel i, må gi opphav til en anbudsprosedyre slik fastsatt i direktiv 93/36, er det nødvendig å vurdere om overdragelsen av denne oppgaven utgjør en varekontrakt.

42Dersom dette er tilfellet, og dersom det anslåtte kontraktsbeløpet eksklusiv merverdiavgift er lik eller høyere enn 200 000 ECU, vil direktiv 93/36 få anvendelse. Det er i denne sammenheng ikke avgjørende om leverandøren selv er oppdragsgiver eller ikke.

43Det skal bemerkes at de eneste tillatte unntakene fra anvendelsen av direktiv 93/36 er de som uttømmende og eksplisitt er nevnt i dette direktivet (se, med hensyn til direktiv 77/62, sak C-71/92, Kommisjonen mot Spania, Sml. 1993 I-5923, avsnitt 10).

44Direktiv 93/36 inneholder ingen bestemmelse som tilsvarer artikkel 6 i direktiv 92/50, som under visse betingelser unntar fra sitt virkeområde offentlige kontrakter tildelt oppdragsgivere.

45Det skal også bemerkes at denne fastslåelsen ikke berører den forpliktelsen disse oppdragsgiverne har til på sin side å anvende de anbudsprosedyrene som er fastsatt i direktiv 93/36.

46I egenskap av lokal myndighet er kommunen Viano en oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b i direktiv 93/36. Det tilkommer derfor den nasjonale domstol å fastslå om forholdet mellom kommunen Viano og AGAC også oppfyller de øvrige vilkårene som direktiv 93/36 oppstiller for en varekontrakt.

47I henhold til artikkel 1 bokstav a i direktiv 93/36 vil dette være tilfelle dersom den omtvistede kontrakten er en skriftlig kontrakt om kjøp av produkter mot vederlag.

48Det er ikke omtvistet i den foreliggende sak at AGAC leverer produkter, nærmere bestemt brensel, til kommunen Viano mot betaling av en pris.

49Med hensyn til spørsmålet om det foreligger en kontrakt, må den nasjonale domstol fastslå om det er inngått en avtale mellom to separate rettssubjekter.

50I denne forbindelse er det i henhold til artikkel 1 bokstav a i direktiv 93/36 i prinsippet tilstrekkelig at kontrakten er inngått mellom en lokal myndighet på den ene siden og en person som er rettslig atskilt fra denne lokale myndigheten på den andre siden. Det kan forholde seg annerledes bare i det tilfellet der den lokale myndigheten utøver over den berørte personen en kontroll som er tilsvarende den kontroll den utøver over sine egne tjenestegrener, og denne personen samtidig utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den eller de kontrollerende lokale myndigheter.

51Svaret på det forelagte spørsmålet må derfor være at direktiv 93/36 får anvendelse i det tilfellet der en oppdragsgiver, slik som en lokal myndighet, planlegger å inngå skriftlig, med en enhet som er formelt atskilt fra den og uavhengig av den med hensyn til beslutningsprosessen, en kontrakt om kjøp av produkter mot vederlag, enten denne enheten selv er oppdragsgiver eller ikke.

Sakskostnader

52De kostnader som er påløpt for den italienske, belgiske, franske og østerrikske regjering og for Kommisjonen, som har inngitt innlegg til Domstolen, kan ikke kreves erstattet. Ettersom saken i forhold til partene i hovedsaken er et ledd i den sak som verserer for den nasjonale domstol, tilkommer det denne å avgjøre spørsmålet om sakskostnader.

På dette grunnlag har

DOMSTOLEN (Femte avdeling), som svar på det spørsmålet som ble forelagt den av Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna ved kjennelse av 10. mars 1998, avsagt slik

dom:

Rådsdirektiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp får anvendelse i det tilfellet der en oppdragsgiver, slik som en lokal myndighet, planlegger å inngå skriftlig, med en enhet som er formelt atskilt fra den og uavhengig av den med hensyn til beslutningsprosessen, en kontrakt om kjøp av produkter mot vederlag, enten denne enheten selv er oppdragsgiver eller ikke.

Edward Sevón Puissochet

Jann Wathelet

Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg den 18. november 1999.

R. Grass D.A.O. Edward

Justitssekretær President for Femte avdeling