EU-dom

C-107/92 Kommisjonen mot Italia om hastetilfelle og kunngjøring

Saken gjaldt om Italia lovlig kunne unnlate å kunngjøre en bygge- og anleggskontrakt om lavinesikring under unntaket for tvingende hastetilfeller i direktiv 71/305 artikkel 9 bokstav d). EU-domstolen slo fast at unntaket er underlagt kumulative vilkår og ikke kan brukes når oppdragsgiver har tilstrekkelig tid til å benytte direktivets hasteprosedyre. Italia hadde derfor misligholdt sine forpliktelser ved ikke å sende kunngjøring til offentliggjøring.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om vilkårene for å bruke unntaket fra kunngjøringsplikten ved tvingende hastetilfeller etter direktiv 71/305 artikkel 9 bokstav d) var oppfylt. Særlig gjaldt saken om den påberopte hasten var slik at heller ikke direktivets forkortede hasteprosedyre kunne brukes.

Saksdata: C-107/92, 1992-04-02, EU-domstolen, Kommisjonen mot Den italienske republikk, Rådets direktiv 71/305/EØF artikkel 9 bokstav d), samt reglene om offentliggjøring og hasteprosedyre i artiklene 12, 14 og 15, traktatbruddssak.

Rettslig kjerne

Dommen presiserer at unntaket fra de alminnelige kunngjøringsreglene i direktiv 71/305 artikkel 9 bokstav d) skal tolkes strengt. For å kunne tildele kontrakt uten forutgående kunngjøring må tre kumulative vilkår være oppfylt: det må foreligge en uforutsigelig begivenhet, en tvingende og uoppsettelig situasjon som ikke tillater å overholde fristene i de øvrige prosedyrene, og en årsakssammenheng mellom den uforutsigelige begivenheten og den påberopte hasten. Domstolen fremhever at unntaket ikke kan brukes dersom oppdragsgiver hadde tid til å følge direktivets hasteprosedyre etter artikkel 15. Dermed er det ikke nok at kontrakten gjelder et viktig eller sikkerhetsmessig pressende tiltak; det avgjørende er om tidsnøden faktisk gjorde selv den forkortede kunngjøringsprosedyren umulig. Når dette ikke er godtgjort, foreligger brudd på direktivets kunngjøringsplikt.

Faktum

Saken sprang ut av at Ufficio del Genio Civile di Bolzano, en tjeneste under det italienske ministeriet for offentlige arbeider, 18. juni 1988 inngikk kontrakt med selskapet Collini e Rabbiosi SpA om bygging av et lavinesikringsanlegg ved Colle Isarco/Brennero i Alpe Gallina-området. Kontrakten ble inngått uten at anbudsbekjentgjørelse ble sendt til Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner for kunngjøring i EF-tidende. Kommisjonen mente dette var i strid med direktiv 71/305 og innledet traktatbruddsprosedyre. Italia begrunnet fremgangsmåten med nye opplysninger i en geologisk rapport om overhengende og uforutsigelig lavinefare og anførte at arbeidene måtte igangsettes før utgangen av høsten 1988. Kommisjonen viste blant annet til at det gikk over tre måneder fra rapporten ble lagt frem til arbeidene startet, og at denne perioden ga rom for å benytte direktivets hasteprosedyre.

Domstolens vurdering

Domstolen tok utgangspunkt i direktivets system. Avsnitt III inneholder regler om kunngjøring som skal sikre at interesserte aktører i Fellesskapet får kjennskap til konkurransen og kan delta. Etter artikkel 12 skal kunngjøringer sendes til publikasjonskontoret, mens artikkel 14 oppstiller ordinære minstefrister. Artikkel 15 åpner for forkortede frister i hastetilfeller. Bare i særskilte tilfeller kan oppdragsgiver gå lenger og unnlate kunngjøring helt etter artikkel 9.

Domstolen fremhevet at artikkel 9 bokstav d) oppstiller tre kumulative vilkår for slikt unntak: en uforutsigelig begivenhet, en tvingende og uoppsettelig situasjon som ikke tillater å overholde fristene ved andre fremgangsmåter, og årsakssammenheng mellom begivenheten og hasten. Disse vilkårene må være oppfylt samtidig.

I den konkrete saken konsentrerte Domstolen seg om vilkåret om tvingende uoppsettelighet. Den viste til den tidsmessige analysen, slik også generaladvokaten hadde gjennomgått, og la til grunn at det ikke var påvist forhold som hindret Italia i å anvende direktivets hasteprosedyre. Det var derfor ikke godtgjort at situasjonen var så akutt at selv de forkortede fristene i artikkel 15 var umulige å overholde.

På dette grunnlaget ga Domstolen Kommisjonen medhold i at Italia ikke hadde bevist at det forelå en tvingende grunn av uoppsettelig karakter i artikkel 9 bokstav d)s forstand. Siden vilkårene er kumulative, og dette ene vilkåret ikke var oppfylt, fant Domstolen det unødvendig å prøve om de to øvrige vilkårene også var oppfylt. Følgen var at Italia hadde unnlatt å oppfylle sine forpliktelser etter direktivet ved ikke å sende anbudsbekjentgjøringen til offentliggjøring.

Konklusjon

EU-domstolen fastslo at Italia hadde brutt direktiv 71/305/EØF ved å unnlate å kunngjøre den aktuelle bygge- og anleggskontrakten om lavinesikring. Domstolen la avgjørende vekt på at Italia ikke hadde godtgjort at det forelå en slik tvingende og uoppsettelig situasjon som gjorde det umulig å anvende selv direktivets hasteprosedyre. Unntaket i artikkel 9 bokstav d) kunne derfor ikke påberopes. Italia ble også dømt til å betale sakskostnadene.

Praktisk betydning

Dommen er et tidlig og sentralt uttrykk for at unntaket for tvingende hastetilfeller ved anskaffelser uten kunngjøring skal praktiseres restriktivt. For offentlige oppdragsgivere viser avgjørelsen at det ikke er tilstrekkelig å vise til risiko, tidspress eller samfunnsmessig viktige tiltak. Det må konkret dokumenteres at også en forkortet kunngjøringsprosedyre var umulig. Dommen er derfor relevant ved vurderingen av direkte anskaffelser begrunnet i hastebehov, beredskap eller sikkerhetsmessige forhold. Den understreker også betydningen av å dokumentere tidslinjen og å vurdere om mindre inngripende prosessuelle alternativer, som hasteprosedyre, faktisk var tilgjengelige.

Rettssetninger

Unntaket fra kunngjøringsplikten ved tvingende hastetilfeller er underlagt tre kumulative vilkår: uforutsigelig begivenhet, tvingende uoppsettelighet og årsakssammenheng mellom disse. — Presiserer strukturen i unntaksbestemmelsen og at alle vilkår må være oppfylt.
Unntak etter direktiv 71/305 artikkel 9 bokstav d) kan ikke brukes dersom oppdragsgiver hadde tilstrekkelig tid til å anvende direktivets hasteprosedyre. — Avgrenser når direkte anskaffelse uten kunngjøring er lovlig.
Når ett av de kumulative vilkårene for unntak ikke er godtgjort, er det ikke nødvendig å prøve de øvrige vilkårene. — Viser hvordan domstolen metodisk prøver vilkårene i unntaksregelen.

Refererte rettskilder

Rådets direktiv 71/305/EØF artikkel 9 bokstav d) — Hovedbestemmelsen om unntak fra kunngjøringsplikten ved tvingende hastetilfeller.
Rådets direktiv 71/305/EØF artikkel 12 — Regler om oversendelse og offentliggjøring av anbudsbekjentgjørelser.
Rådets direktiv 71/305/EØF artikkel 14 — Ordinære minstefrister i prosedyrene.
Rådets direktiv 71/305/EØF artikkel 15 — Forkortede frister ved hasteprosedyre.
EØF-traktaten artikkel 169 — Hjemmel for Kommisjonens traktatbruddssøksmål.

Dommen i sin helhet

Sammendrag

Domsgrunnene

Avgjørelse om sakskostnader

Avgjørelse

Nøkkelord

Tilnærming av lovgivningene — inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter — direktiv 71/305 — unntak fra de alminnelige regler — vilkår — foreliggende ekstraordinære forhold

[Rådets direktiv 71/305, art. 9, bokstav d)]

Sammendrag

Etter artikkel 9, bokstav d), i direktiv 71/305 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter kan det under ekstraordinære forhold gjøres unntak fra de alminnelige regler, særlig reglene om offentliggjøring. Unntak kan imidlertid ikke gjøres dersom oppdragsgiverne har tilstrekkelig tid til å gjennomføre en hasteprosedyre i samsvar med bestemmelsene i direktivets artikkel 15.

Domsgrunnene

1Ved stevning inngitt til Domstolens justiskontor den 1. april 1992 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i medhold av EØF-traktatens artikkel 169 anlagt sak med påstand om at det fastslås at Den italienske republikk har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613, heretter kalt «direktivet»), idet den har unnlatt å oversende Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner en anbudsbekjentgjørelse vedrørende bygging av et lavineskred i Colle Isarco/Brennero med henblikk på offentliggjøring i De europeiske fellesskapers tidende.

2I direktivets avsnitt III finnes blant annet regler om hensiktsmessig offentliggjøring av anbudsbekjentgjørelsene, hvorved alle interesserte kretser i Fellesskapet gis mulighet til å bli kjent med anbudskonkurransen og eventuelt delta.

3Ifølge direktivets artikkel 12 skal anbudsbekjentgjørelser sendes til Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner, som offentliggjør dem i Tidende senest ni dager etter avsendelsen. Ifølge artikkelens nr. 4 offentliggjøres ved den i artikkel 15 fastsatte hurtige fremgangsmåte bekjentgjørelsen fem dager etter avsendelsen.

4Ifølge direktivets artikkel 14 skal fristen for mottak av anmodninger om deltakelse samt fristen for mottak av de bud som de godkjente søkerne oppfordres til å inngi, begge være på minst 21 dager henholdsvis fra tidspunktet for avsendelsen av bekjentgjørelsen og fra dagen for avsendelse av den skriftlige oppfordringen til søkerne. I artikkel 15 sies det imidlertid at i hastetilfeller, der det er umulig å anvende de i artikkel 14 angitte tidsfrister, kan oppdragsgiverne anvende forkortede frister, nemlig for mottak av anmodning om deltakelse 12 dager fra dagen for bekjentgjørelsens avsendelse og for mottak av bud ti dager fra den skriftlige oppfordringens dato. Ved denne hasteprosedyren reduseres således den samlede offentliggjøringsfasen fra 42 dager til minst 22 dager.

5Ifølge direktivets artikkel 9 kan det i en rekke tilfeller handles uten å anvende disse bestemmelsene om offentliggjøring. Dette kan således ifølge artikkel 9, bokstav d), skje «i strengt nødvendig omfang, når tvingende grunner av uoppsettelig karakter i forbindelse med begivenheter som oppdragsgiverne ikke har kunnet forutse, ikke tillater å overholde de frister som kreves ved andre fremgangsmåter».

6Den 18. juni 1988 inngikk Ufficio del Genio Civile di Bolzano (statens ingeniørkontor i Bolzano), som er en tjeneste under Ministeriet for offentlige arbeider, kontrakt med det italienske selskapet Collini e Rabbiosi SpA om bygging av et lavineskred ved Colle Isarco/Brennero i «Alpe Gallina»-området uten forutgående offentliggjøring i Tidende av en anbudsbekjentgjørelse.

7Kommisjonen anså denne unnlatelsen for å være en overtredelse av direktivets bestemmelser, og oppfordret derfor ved skriv av 24. januar 1990 Den italienske republikk til innen én måned å fremlegge sine merknader.

8Den italienske regjeringens svar av 15. mars 1990 på dette åpningsskrivet ga Kommisjonen anledning til å oversende den italienske regjering en begrunnet uttalelse den 13. februar 1991. Siden denne uttalelsen ikke ble besvart, besluttet Kommisjonen å anlegge foreliggende sak.

9Kommisjonen har gjort gjeldende at den italienske regjering ikke har bevist at det har foreligget tvingende grunner av uoppsettelig karakter i forbindelse med begivenheter som oppdragsgiverne ikke har kunnet forutse i direktivets artikkel 9, bokstav d)s forstand. Den har i denne forbindelse først og fremst vist til at det forløp over tre måneder fra Miljøministeriets geologiske tjenestes fremleggelse av en rapport som anbefalte å behandle saken som en hastesak, for de kompetente myndigheter den 10. juni 1988 til arbeidets begynnelse den 21. september 1988, og at den italienske regjering i dette tidsrommet hadde mulighet til å innlede den i direktivet fastsatte hasteprosedyren med en varighet på 22 dager. Den har dernest fremhevet at det siste registrerte lavineskred i Brenner i 1975 ikke kunne begrunne anvendelsen av en hasteprosedyre.

10Den italienske regjering har anført at Kommisjonen med sin oppfatning ikke tar høyde for de nye opplysningene i nevnte geologiske rapport vedrørende den uforutsigelige, overhengende risikoen for laviner i området. Den har gjort gjeldende at de italienske myndighetene, tatt i betraktning den uoppsettelighetsom hermed forelå, fant at arbeidene av tvingende grunner måtte påbegynnes før utgangen av høsten 1988, at den administrative prosedyren derfor måtte avsluttes i den korte sommerperioden på tre måneder, og at det således var umulig å følge direktivets bestemmelser.

11Hva nærmere angår sakens faktiske omstendigheter, rettssaksforløpet samt partenes anførsler og argumenter, vises det til rettsmøterapporten. Disse omstendigheter omtales derfor bare i det følgende i den utstrekning det er nødvendig for forståelsen av Domstolens argumentasjon.

12I henhold til direktivets artikkel 9, bokstav d), er det unntaket som er nedfelt i bestemmelsen — nemlig fritak for enhver forpliktelse til å offentliggjøre en anbudsbekjentgjørelse — underlagt tre kumulative vilkår. Fritaket forutsetter nemlig at det foreligger en uforutsigelig begivenhet, en uoppsettelig omstendighet av tvingende karakter som ikke tillater å overholde de frister som kreves ved andre fremgangsmåter, og endelig en årsakssammenheng mellom den uforutsigelige begivenheten og den derav følgende tvingende uoppsettelighethen.

13Generaladvokaten har i punkt 8–13 i sitt forslag til avgjørelse i detalj gjennomgått de tidsmessige forholdene og påvist at intet var til hinder for at den italienske regjering i det foreliggende tilfellet overholdt fristene i henhold til den i direktivet fastsatte hasteprosedyren.

14Det må derfor gis Kommisjonen medhold i det syn at den italienske regjering ikke har godtgjort at det konkret har foreligget en tvingende grunn av uoppsettelig karakter, jf. direktivets artikkel 9, bokstav d).

15Det må derfor — uten at det er nødvendig å etterprøve om de to øvrige vilkårene for å gjøre unntak i det foreliggende tilfellet har vært oppfylt — fastslås at Den italienske republikk har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til direktivets bestemmelser ved å unnlate å oversende Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner en anbudsbekjentgjørelse vedrørende bygging av et lavineskred i Colle Isarco/Brennero med henblikk på offentliggjøring i De europeiske fellesskapers tidende.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakskostnader

16I henhold til prosessreglementets artikkel 69, nr. 2, dømmes den part som taper saken, til å betale sakskostnadene. Den italienske republikk har tapt saken og bør derfor dømmes til å betale sakskostnadene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse domsgrunnene uttaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den italienske republikk har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i medhold av Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelsen av offentlige bygge- og anleggskontrakter, idet den har unnlatt å oversende Kontoret for De europeiske fellesskapers offisielle publikasjoner en anbudsbekjentgjørelse vedrørende bygging av et lavineskred i Colle Isarco/Brennero med henblikk på offentliggjøring i De europeiske fellesskapers tidende.

2) Den italienske republikk betaler sakskostnadene.

Emner: offentlige bygge- og anleggskontrakter, kunngjøringsplikt, hasteprosedyre, tvingende hast, uforutsette begivenheter, direkte anskaffelse, unntak fra kunngjøring, traktatbrudd, direktiv 71/305