EU-dom

C-10/76 Kommisjonen mot Italia om frist for direktivgjennomføring

Saken gjaldt om Italia hadde gjennomført direktiv 71/305/EØF om offentlige bygge- og anleggskontrakter innen den fastsatte fristen. Kommisjonen gjorde gjeldende at den italienske lovgivningen bare delvis dekket direktivets krav og dessuten var for sen. EU-domstolen fastslo at direktivers bindende karakter også innebærer plikt til å overholde gjennomføringsfrister, og at Italia derfor hadde misligholdt sine traktatforpliktelser.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om Italia hadde oppfylt sin plikt til å gjennomføre direktiv 71/305/EØF innen den fastsatte fristen. Saken reiste særlig spørsmål om betydningen av direktivers bindende karakter etter EØF-traktaten artikkel 189.

Saksdata: C-10/76, 1976-09-22, EU-domstolen, Kommisjonen mot Den italienske republikk, Rådets direktiv 71/305/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, samt EØF-traktaten artikkel 169 og artikkel 189, traktatbruddssak.

Rettslig kjerne

Dommens rettslige kjerne er at et direktiv ikke bare binder medlemsstaten med hensyn til målet, men også utløser en plikt til å gjennomføre direktivet innen den fristen som er fastsatt i direktivet. EU-domstolen knytter dette til artikkel 189 i EØF-traktaten og understreker at fristoverholdelse er nødvendig for å sikre ensartet gjennomføring i hele Fellesskapet. I en traktatbruddssak er det derfor tilstrekkelig å konstatere at de nødvendige nasjonale bestemmelsene ikke var vedtatt innen fristens utløp. At staten senere har fremmet et lovforslag, eller har igangsatt arbeid som i stor grad oppfyller direktivet, er ikke nok dersom tiltakene ikke er trådt i kraft på domstidspunktet. Dommen er tidlig og prinsipiell, og viser at mangelfull eller forsinket gjennomføring av anskaffelsesdirektiver i seg selv utgjør traktatbrudd.

Faktum

Kommisjonen anla sak etter EØF-traktaten artikkel 169 med påstand om at Italia ikke hadde gjennomført direktiv 71/305/EØF om offentlige bygge- og anleggskontrakter innen fristen. Direktivet skulle være gjennomført innen tolv måneder etter meddelelse, og fristen utløp 29. juli 1972. Italia vedtok 2. februar 1973 en lov som regulerte begrenset anbudskonkurranse, og denne ble meddelt Kommisjonen 16. august 1973. Kommisjonen mente loven var utilstrekkelig, blant annet fordi den ikke omfattet andre anskaffelsesprosedyrer, ikke gjennomførte regler om kunngjøring i EF-tidende, tidsfrister, tilbudsform, kontraktsfrist og kvalifikasjonskrav, og ikke tok inn bestemmelser om avvikling av ordningen med hemmelig konvolutt. Italia bestred ikke manglene og oversendte senere et lovutkast som skulle gjennomføre fellesskapsreglene fullt ut, men dette var ikke vedtatt da dommen ble avsagt.

Domstolens vurdering

Domstolen tok utgangspunkt i at saken var reist som traktatbruddssak etter artikkel 169, og at det sentrale spørsmålet var om Italia innen fristen hadde truffet de nødvendige tiltak for å etterkomme direktiv 71/305/EØF. Den la til grunn at den italienske staten ikke hadde bestridt de tilfellene av manglende etterlevelse som Kommisjonen hadde påpekt. Disse gjaldt flere sentrale deler av direktivet, blant annet prosedyreomfang, kunngjøring, tidsfrister, innholdskrav til tilbud og regler om utelukkelse og kvalifikasjon.

Domstolen bygget den rettslige vurderingen på artikkel 189 i EØF-traktaten. Etter denne bestemmelsen er et direktiv bindende for medlemsstaten med hensyn til det tilsiktede mål, selv om form og midler for gjennomføringen overlates til nasjonale myndigheter. Domstolen presiserte at denne bindende karakteren også innebærer en plikt til å overholde de frister som fastsettes i direktivet. Begrunnelsen var at bare slik kan en ensartet gjennomføring innen hele Fellesskapet sikres.

Det avgjørende var derfor ikke om Italia hadde satt i gang lovarbeid eller oversendt et lovforslag som i stor grad tilfredsstilte direktivets krav. Domstolen konstaterte uttrykkelig at lovforslaget ennå ikke var vedtatt, og at de tiltak som skulle sikre gjennomføringen dermed ikke var truffet på domstidspunktet. At nasjonal lovgivning delvis regulerte enkelte spørsmål, endret heller ikke dette, fordi de nødvendige bestemmelsene for å tilpasse seg direktivet som helhet ikke var innført innen den fastsatte fristen.

På denne bakgrunn fastslo Domstolen at Italia, ved ikke innen fristen å ha innført de nødvendige bestemmelsene for å tilpasse seg direktiv 71/305/EØF, hadde misligholdt en forpliktelse som påhvilte staten etter traktaten. Vurderingen er kort, men prinsipiell: fristoversittelse ved direktivgjennomføring er i seg selv et traktatbrudd.

Konklusjon

EU-domstolen ga Kommisjonen medhold. Italia hadde ikke innen den fastsatte fristen gjennomført de nødvendige bestemmelsene for å etterkomme direktiv 71/305/EØF om offentlige bygge- og anleggskontrakter. Dermed forelå traktatbrudd. Domstolen understreket at direktivers bindende karakter også omfatter plikten til å overholde gjennomføringsfrister. Det forhold at Italia senere hadde utarbeidet et lovforslag, kunne ikke avhjelpe at full gjennomføring ikke var skjedd innen fristen. Italia ble også dømt til å bære saksomkostningene.

Praktisk betydning

Dommen har begrenset detaljbetydning for dagens anskaffelsesregler, men stor prinsipiell verdi. Den viser at anskaffelsesdirektiver må gjennomføres fullt ut og innen fastsatte frister, og at delvis gjennomføring eller pågående lovarbeid ikke er tilstrekkelig i en traktatbruddsvurdering. For offentlige anskaffelser understøtter avgjørelsen betydningen av rettidig og komplett nasjonal implementering av EU-regler om prosedyrer, kunngjøring, kvalifikasjon og andre kjerneelementer. Dommen er derfor først og fremst en grunnavgjørelse om medlemsstatenes gjennomføringsplikt og om sammenhengen mellom fristoverholdelse og ensartet anvendelse av anskaffelsesretten i EU/EØS.

Rettssetninger

Direktivers bindende karakter innebærer at medlemsstatene må overholde de gjennomføringsfrister som direktivet fastsetter. — Dette er dommens sentrale prinsipp og begrunner hvorfor forsinket gjennomføring utgjør traktatbrudd.
Fristene for gjennomføring av direktiver skal overholdes for å sikre ensartet gjennomføring innen hele Fellesskapet. — Setningen knytter fristplikten til hensynet til harmonisert og samtidig anvendelse av EU-retten.
Et medlemsland misligholder traktatforpliktelsene når de nødvendige nasjonale gjennomføringstiltakene ikke er vedtatt innen den fastsatte fristen. — Viktig for traktatbruddssaker om forsinket eller ufullstendig implementering.
At et lovforslag som skal gjennomføre direktivet er fremlagt, er ikke tilstrekkelig når det ennå ikke er vedtatt. — Klart uttrykk for at planlagt gjennomføring ikke erstatter faktisk og rettslig bindende gjennomføring.

Refererte rettskilder

Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 — Hoveddirektivet i saken, om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter.
Rådets direktiv 71/304/EØF av 26. juli 1971 — Nevnt som direktivet 71/305/EØF utfyller, om opphevelse av begrensninger i den frie utveksling av tjenester.
EØF-traktaten artikkel 169 — Hjemmel for Kommisjonens traktatbruddssøksmål.
EØF-traktaten artikkel 189 — Grunnlaget for Domstolens uttalelse om direktivers bindende karakter og gjennomføringsfrist.
Direktiv 71/305/EØF artikkel 12, 14, 15, 16, 17, 20, 24, 25, 26, 29 og 32 — Bestemmelser som Kommisjonen mente ikke var korrekt eller fullstendig gjennomført.

Dommen i sin helhet

Sammendrag

Dommens premisser

Avgjørelse om saksomkostninger

Avgjørelse

Nøkkelord

DIREKTIVER – BINDENDE KARAKTER – FRISTER – OVERHOLDELSE

(EOEF-TRAKTATENS ARTIKKEL 189)

Sammendrag

DIREKTIVENES BINDENDE KARAKTER MEDFØRER EN FORPLIKTELSE FOR ALLE MEDLEMSSTATER TIL Å OVERHOLDE DE FRISTER SOM FASTSETTES I DISSE, SLIK AT EN ENSARTET GJENNOMFØRING KAN SIKRES INNENFOR HELE FELLESSKAPET.

Dommens premisser

1VED STEVNING INNGITT TIL DOMSTOLENS JUSTISKONTOR DEN 5. FEBRUAR 1976 HAR KOMMISJONEN I MEDHOLD AV EOEF-TRAKTATENS ARTIKKEL 169 ANLAGT SAK MED SIKTE PÅ Å FÅ FASTSLÅTT AT DEN ITALIENSKE REPUBLIKK HAR MISLIGHOLDT DE FORPLIKTELSER SOM PÅHVILER DEN I HENHOLD TIL RÅDETS DIREKTIV NR. 71/305/EOEF AV 26. JULI 1971 (EFT-SPESIALUTGAVE 1971 (II), S. 613);

2DETTE DIREKTIVET, SOM UTFYLLER DIREKTIV NR. 71/304/EOEF AV SAMME DATO OM OPPHEVELSE AV BEGRENSNINGER I DEN FRIE UTVEKSLING AV TJENESTER INNENFOR OMRÅDET FOR OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSKONTRAKTER, TILSIKTER Å SAMORDNE FREMGANGSMÅTENE VED INNGÅELSE AV DISSE BYGGE- OG ANLEGNSKONTRAKTENE; IFØLGE DIREKTIVETS ARTIKKEL 32 SKAL MEDLEMSSTATENE TREFFE DE NØDVENDIGE TILTAK FOR Å ETTERKOMME DET INNEN EN FRIST PÅ TOLV MÅNEDER ETTER AT DE HAR MOTTATT MELDING OM DET, HVILKEN FRIST UTLØP DEN 29. JULI 1972.

3SOM FØLGE AV DETTE DIREKTIVET INNFØRTE DEN ITALIENSKE REPUBLIKK DEN 2. FEBRUAR 1973 EN LOV OM SAMORDNING AV FREMGANGSMÅTENE VED INNGÅELSE AV OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSKONTRAKTER VED BEGRENSET ANBUDSKONKURRANSE (LICITAZIONE PRIVATA), HVIS INNHOLD BLE MEDDELT KOMMISJONEN DEN 16. AUGUST 1973;

IMIDLERTID MEDDELTE KOMMISJONEN I HENHOLD TIL EOEF-TRAKTATENS ARTIKKEL 169 VED BREV AV 10. JUNI 1974 DEN ITALIENSKE REPUBLIKK AT DEN FANT AT DET IKKE VED INNFØRINGEN AV NEVNTE LOV VAR SKJEDD OPPFYLLELSE AV FORPLIKTELSENE I HENHOLD TIL DIREKTIVET;

4DET BLE FOR DET FØRSTE BEBREIDET DEN SAKSØKTE STAT AT DEN IKKE HADDE INNBEFATTET ANDRE FREMGANGSMÅTER VED INNGÅELSE AV OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSKONTRAKTER ENN DEM SOM GJELDER VED BEGRENSET ANBUDSKONKURRANSE, UNDER LOVENS ANVENDELSESOMRÅDE;

5FOR DET ANDRE VAR DET IKKE SKJEDD OPPFYLLELSE AV DIREKTIVETS ARTIKKEL 29, IFØLGE HVILKEN DET ITALIENSKE SYSTEMET MED HEMMELIG KONVOLUTT SKAL VÆRE OPPHEVET DEN 29. JULI 1975 ELLER DEN 29. JULI 1979, AVHENGIG AV KONTRAKTENES ANSLÅTTE VERDI, IDET DEN ITALIENSKE LOV AV 2. FEBRUAR 1973 IKKE INNEHOLDER NOEN BESTEMMELSE HEROM;

6DESSUTEN SKAL OPPDRAGSGIVERNE IFØLGE DIREKTIVETS ARTIKKEL 12 KUNNGJØRE SIN INTENSJON OM Å INNGÅ KONTRAKT OM OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSARBEIDER VED ÅPEN ANBUDSKONKURRANSE ELLER BEGRENSET ANBUDSKONKURRANSE VED KUNNGJØRING I DE EUROPEISKE FELLESSKAPERS TIDENDE, MENS DEN ITALIENSKE LOV INNSKRENKER SEG TIL Å FORESKRIVE KUNNGJØRING I DEN ITALIENSKE REPUBLIKKENS STATSTIDENDE;

7DEN ITALIENSKE LOV INNEHOLDER IKKE DE BESTEMMELSER SOM OMHANDLES I DIREKTIVETS ARTIKLER 14, 15, 16 OG 17 OM TIDSFRISTER FOR MOTTAK AV ANMODNINGER OM DELTAKELSE, OM TILBUDENES FORM OG OM DEN OBLIGATORISKE ANGIVELSE AV FRISTEN FOR UTFØRELSE AV DE UTBUDTE ARBEIDER;

8DIREKTIVETS ARTIKLER 20, 24, 25 OG 26 FASTSETTER ENDELIG KRITERIER FOR KVALITATIV UTVELGELSE SOM GIR MULIGHET FOR Å UTELUKKE VISSE ENTREPRENØRER FRA DELTAKELSE I ANBUDSKONKURRANSER, MENS DEN ITALIENSKE LOV IKKE INNEHOLDER NOEN BESTEMMELSE I SÅ HENSEENDE, MEN OPPRETTHOLDER DEN UTSTRAKTE SKJØNNSMESSIGE MYNDIGHET SOM ER TILLAGT OPPDRAGSGIVERNE VED ARTIKKEL 89 I DET KONGELIGE DEKRET AV 23. MAI 1924.

9DEN SAKSØKTE HAR IKKE BESTRIDT DE PÅSTÅTTE TILFELLENE AV IKKE-OVERHOLDELSE OG HAR DEN 5. JULI 1974 OVERSENDT KOMMISJONEN ET UTKAST TIL EN LOV SOM «FULLT UT GJENNOMFØRER FELLESSKAPSREGLENE»;

10DETTE LOVFORSLAGET, SOM IFØLGE KOMMISJONEN I STOR GRAD OPPFYLLER DIREKTIVETS KRAV, BLE OVERSENDT DET ITALIENSKE PARLAMENTET DEN 13. AUGUST 1974, MEN ER ENNÅ IKKE BLITT VEDTATT, SLIK AT DE TILTAK SOM SKAL SIKRE DIREKTIVETS GJENNOMFØRING, ENNÅ IKKE ER TRUFFET PÅ DATOEN FOR DENNE DOM.

11IFØLGE TRAKTATENS ARTIKKEL 189 ER ET DIREKTIV MED HENSYN TIL DET TILSIKTEDE MÅL BINDENDE FOR ENHVER MEDLEMSSTAT SOM DET RETTES TIL, MEN OVERLATER TIL DE NASJONALE MYNDIGHETER Å BESTEMME FORM OG MIDLER FOR GJENNOMFØRINGEN;

12DIREKTIVENES BINDENDE KARAKTER MEDFØRER EN FORPLIKTELSE FOR ALLE MEDLEMSSTATER TIL Å OVERHOLDE DE FRISTER SOM FASTSETTES I DISSE, SLIK AT EN ENSARTET GJENNOMFØRING KAN SIKRES INNENFOR HELE FELLESSKAPET;

13SOM FØLGE AV DETTE HAR DEN ITALIENSKE REPUBLIKK, VED IKKE INNEN DEN FASTSATTE FRIST Å HA INNFØRT DE NØDVENDIGE BESTEMMELSER FOR Å TILPASSE SEG RÅDETS DIREKTIV NR. 71/305/EOEF OM SAMORDNING AV FREMGANGSMÅTENE VED INNGÅELSE AV OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSKONTRAKTER, MISLIGHOLDT EN FORPLIKTELSE SOM PÅHVILER DEN I HENHOLD TIL TRAKTATEN.

Avgjørelse om saksomkostninger

14I HENHOLD TIL PROSESSREGLEMENTETS ARTIKKEL 69, NR. 2 DØMMES DEN TAPENDE PART TIL Å BÆRE SAKSOMKOSTNINGENE;

DEN ITALIENSKE REPUBLIKK HAR IKKE FÅTT MEDHOLD;

Avgjørelse

DOMSTOLEN

1. DEN ITALIENSKE REPUBLIKK HAR, VED IKKE INNEN DEN FASTSATTE FRIST Å HA INNFØRT DE NØDVENDIGE BESTEMMELSER FOR Å TILPASSE SEG RÅDETS DIREKTIV NR. 71/305/EOEF OM SAMORDNING AV FREMGANGSMÅTENE VED INNGÅELSE AV OFFENTLIGE BYGGE- OG ANLEGGSKONTRAKTER, MISLIGHOLDT EN FORPLIKTELSE SOM PÅHVILER DEN I HENHOLD TIL TRAKTATEN.

Emner: offentlige bygge- og anleggskontrakter, direktivgjennomføring, traktatbrudd, gjennomføringsfrist, kunngjøring, kvalifikasjonskrav, begrenset anbudskonkurranse, harmonisering, EU-anskaffelsesrett