C-653/24: Småkraft og tjenestedirektivets virkeområde

Foreløpig tekst

DOMSTOLENS DOM (Annen avdeling)

3. september 2026 (

*

)

( Anmodning om forhåndsavgjørelse – Tjenester i det indre marked – Direktiv 2006/123/EF – Artikkel 2(1) – Virkeområde – Artikkel 4(1) – Begrepet «tjeneste» – Utvelgelse blant flere søkere – Artikkel 12(1) og (2) – Konsesjoner for småskala vannkraftavledninger og tilknyttede kraftverk – Nasjonal lovgivning som fastsetter automatisk fornyelse av tildelte konsesjoner – Artikkel 49 TEUV ) I sak C-653/24, ANMODNING om forhåndsavgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV fra Corte costituzionale (Forfatningsdomstolen, Italia), fremsatt ved beslutning av 7. oktober 2024, mottatt av Domstolen 7. oktober 2024, i saken

Presidente del Consiglio dei Ministri mot Regione Emilia-Romagna, DOMSTOLEN (Annen avdeling), sammensatt av K. Jürimäe, avdelingsleder, K. Lenaerts, Domstolens president, i egenskap av dommer ved Annen avdeling, F. Schalin (referent), M. Gavalec og Z. Csehi, dommere, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: C. Di Bella, administrator, etter å ha tatt i betraktning den skriftlige behandlingen og etter forhandlingen den 13. oktober 2025, etter å ha vurdert de innlegg som er inngitt på vegne av:

• Regione Emilia-Romagna, ved G. Falcon, avvocato,
• den italienske regjering, ved S. Fiorentino, i egenskap av fullmektig, og G. Aiello og G. Iappelli, avvocati dello Stato,
• den tyske regjering, ved J. Möller og P.-L. Krüger, i egenskap av fullmektiger,
• den franske regjering, ved J.-L. Carré og M. Guiresse, i egenskap av fullmektiger,
• Europakommisjonen, ved G. Conte og B. Stromsky, i egenskap av fullmektiger, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i møte den 11. desember 2025, avsier følgende

Dom

1Denne anmodningen om forhåndsavgjørelse gjelder tolkningen av artikkel 12(1) og (2) i europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked (EUT 2006 L 376, s. 36).

2Anmodningen er fremsatt i en sak mellom Presidente del Consiglio dei ministri (statsministeren, Italia) og Regione Emilia-Romagna (regionen Emilia Romagna, Italia) om lovgivning som fastsetter forlengelse av konsesjoner tildelt for drift av småskala avledningsvannkraftverk.

Rettslig bakgrunn

EU-retten

Artikkel 1 i direktiv 2006/123, med tittelen «Formål», bestemmer i nr. 1:

3«Dette direktivet fastsetter alminnelige bestemmelser som letter utøvelsen av etableringsfriheten for tjenesteytere og den frie bevegeligheten for tjenester, samtidig som det opprettholdes en høy kvalitet på tjenestene.»

4Artikkel 2 i dette direktivet, med tittelen «Virkeområde», bestemmer i nr. 1:

«Dette direktivet får anvendelse på tjenester som ytes av tjenesteytere etablert i en medlemsstat.»

5Artikkel 4 i dette direktivet, med tittelen «Definisjoner», fastsetter:

«I dette direktivet menes med: (1) «tjeneste»: enhver selvstendig økonomisk virksomhet som normalt ytes mot vederlag, som nevnt i artikkel 50 [EF] [nå artikkel 57 TEUV];

…»

6Artikkel 12 i direktivet, med tittelen «Utvelgelse blant flere søkere», bestemmer i nr. 1 og 2:

«1. Dersom antallet tillatelser for en gitt virksomhet er begrenset på grunn av knapphet på tilgjengelige naturressurser eller teknisk kapasitet, skal medlemsstatene anvende en utvelgelsesprosedyre for potensielle søkere som gir fulle garantier for upartiskhet og gjennomsiktighet, herunder særlig tilstrekkelig offentliggjøring om igangsettelse, gjennomføring og avslutning av prosedyren. 2. I tilfellene nevnt i nr. 1 skal tillatelsen tildeles for en passende begrenset periode og kan ikke være gjenstand for automatisk fornyelse, og den kan heller ikke gi tjenesteyteren hvis tillatelse nettopp har utløpt, eller enhver person som har særlige forbindelser med denne tjenesteyteren, noen annen fordel.»

Italiensk rett

Kongelig dekret nr. 1775/1933

7Artikkel 6 i regio decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Kongelig dekret nr. 1775 om vedtakelse av konsolidert tekst av lovgivningen om vann og elektriske anlegg) av 11. desember 1933 (GURI nr. 5 av 8. januar 1934), i den versjon som gjelder for saken i hovedsaken («Kongelig dekret nr. 1775/1933»), definerer som «storskala» vannavledninger for vannkraftbruk de som forsyner anlegg som genererer drivkraft med en gjennomsnittlig årlig nominell effekt som overstiger 3 000 kilowatt (kW). Der den nominelle effekten er lik eller mindre enn 3 000 kW, anses disse vannavledningene å være «småskala».

8Artikkel 21 i kongelig dekret nr. 1775/1933 fastsetter at alle konsesjoner for kanaler for vannavledning til vannkraftformål skal være tidsbegrensede, og at deres varighet ikke kan overstige en periode på 30 år, hvoretter disse konsesjonene kan fornyes i samsvar med artikkel 28 i nevnte kongelige dekret.

Regional lov nr. 17/2023

9Artikkel 3 i legge regionale della Regione Emilia-Romagna n o

1017 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (lov fra regionen Emilia-Romagna nr. 17 om bestemmelser knyttet til den regionale stabilitetsloven for 2024) av 28. desember 2023 (Burert nr. 364 av 28. desember 2023), i den versjonen som gjelder for hovedsaken («regional lov nr. 17/2023»), fastsetter at «dersom en innehaver av konsesjon for en småskala vannkraftavledning med en effekt som er lik eller mindre enn 3 000 kW, er blitt tildelt insentiver for produksjon av vannkraftenergi, skal konsesjonens varighet justeres, på anmodning fra konsesjonshaveren, slik at den dekker perioden hvor disse insentivene mottas, uten at dette berører den maksimale varigheten på tretti år fastsatt i artikkel 21 i [kongelig dekret nr. 1775/1933]».

Tvisten i hovedsaken og spørsmålene forelagt for forhåndsavgjørelse

11Ved søksmål av 23. februar 2024 innledet presidenten for ministerrådet en sak for Corte costituzionale (forfatningsdomstolen, Italia), som er den forelegende retten, med sikte på en prøving av grunnlovmessigheten av artikkel 3 i regional lov nr. 17/2023.

12Ifølge presidenten for ministerrådet er artikkel 3 i strid med første ledd i artikkel 117 i Costituzione della Repubblica Italiana (Republikken Italias grunnlov), lest i sammenheng med artikkel 49 TEUV og artikkel 12 nr. 1 og 2 i direktiv 2006/123. Presidenten for ministerrådet hevder at anvendelsesområdet for dette direktivet omfatter konsesjoner for småskala kanaler for vannavledning til vannkraftformål, og at dette direktivet derfor er til hinder for regional lov nr. 17/2023 i den grad artikkel 3 i denne loven fastsetter en lovbestemt forlengelse av utløpsdatoen for disse konsesjonene. Denne forlengelsen tilsvarer en automatisk fornyelse av disse konsesjonene, som følge av justeringen av konsesjonens varighet til å dekke perioden hvor innehaveren mottok «insentiver» for produksjon av elektrisitet gjennom aktiviteten vannavledning til vannkraftformål.

13Regionen Emilia-Romagna hevder at regional lov nr. 17/2023 ikke tillater en forlengelse av disse konsesjonene, med den følge at energiproduksjon ved småskala avledningsvannkraftverk ikke faller inn under virkeområdet til direktiv 2006/123. Etter regionens syn er det, gitt eksistensen av direktiver som spesifikt regulerer elektrisitetsmarkedet, lite sannsynlig at begrepet «tjeneste», i henhold til direktiv 2006/123, kan omfatte produksjonen av et immaterielt gode, slik som vannkraftenergi.

14Den forelegende retten er i tvil om hvorvidt bestemmelsene i regional lov nr. 17/2023 er forenlige med artikkel 12 i direktiv 2006/123, i den grad det finnes forhold som gjør det mulig å klassifisere produksjonen av elektrisitet både som en «tjeneste», i henhold til dette direktivet, og som et «gode».

15Under disse omstendighetene besluttet Corte costituzionale (forfatningsdomstolen) å utsette saken og å forelegge følgende spørsmål for Domstolen til forhåndsavgjørelse:

«(1) Skal artikkel 12 nr. 1 og 2 i direktiv [2006/123] tolkes slik at den også gjelder for kraftverk som utelukkende driver med produksjon av elektrisitet, slik som småskala avledningsvannkraftverk?

16(2) Dersom svaret på det første spørsmålet er bekreftende, skal artikkel 12 nr. 1 og 2 i direktiv [2006/123] tolkes slik at henvisningen til vilkåret om knapphet på naturressurser er til hinder for lovgivning i en medlemsstat som er basert på – som et abstrakt og generelt kriterium for å avgjøre om avledningsanlegg er i stand til å forårsake vannknapphet – forskjellen mellom storskala og småskala anlegg (som produserer drivkraft med en årlig gjennomsnittlig nominell effekt som overstiger 3 000 kW, og drivkraft med en årlig gjennomsnittlig nominell effekt som er lavere enn eller lik 3 000 kW, henholdsvis)?

17(3) Til slutt, dersom svaret på det første og andre spørsmålet er bekreftende, skal artikkel 12 nr. 2 i direktiv [2006/123] tolkes slik at den er til hinder for lovgivning i en medlemsstat som fastsetter en forlengelse av konsesjonens varighet for å gjøre det mulig for konsesjonshaveren å utnytte fullt ut insentiver tildelt for produksjon av energi fra fornybare kilder, opp til den maksimale varigheten (tretti år) som fra begynnelsen av kan tildeles en konsesjon for en småskala avledning?»

Vurdering av de forelagte spørsmålene

Det første spørsmålet

18Innledningsvis skal det bemerkes at det i den prosedyren som er fastsatt i artikkel 267 TEUV, og som gir anvisning på samarbeid mellom nasjonale domstoler og EU-domstolen, tilligger sistnevnte å gi den nasjonale domstolen et svar som er til nytte for denne og som setter den i stand til å avgjøre saken som er brakt inn for den. For dette formål bør EU-domstolen, dersom det er nødvendig, omformulere spørsmålene som er forelagt den. EU-domstolen kan også finne det nødvendig å ta i betraktning EU-rettslige bestemmelser som den nasjonale domstolen ikke har vist til i sine spørsmål (se dom av 20. mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, avsnitt 9; dom av 28. november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, avsnitt 18; og dom av 1. august 2025, Alace og Canpelli, C‑758/24 og C‑759/24, EU:C:2025:591, avsnitt 44).

19Det forhold at den nasjonale domstolen formelt har vist til bestemte EU-rettslige bestemmelser i sine spørsmål, er derfor ikke til hinder for at EU-domstolen kan gi den alle elementer til fortolkning som kan være nyttige for avgjørelsen i hovedsaken, ved å utlede fra det materialet som er fremlagt av denne domstolen, og særlig fra begrunnelsen for beslutningen om å forelegge saken, de elementer av EU-retten som krever fortolkning i lys av tvistens gjenstand (se dom av 29. november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, avsnitt 26, og dom av 1. august 2025, Alace og Canpelli, C‑758/24 og C‑759/24, EU:C:2025:591, avsnitt 45).

20I foreliggende sak fremgår det av anmodningen om forhåndsavgjørelse at den nasjonale domstolen er blitt bedt om å ta stilling til hvorvidt nasjonal lovgivning som fastsetter automatisk fornyelse av konsesjoner for småskala vannoverføringskanaler til bruk for vannkraftproduksjon, er forenlig med EU-retten. I sitt første spørsmål spør den nasjonale domstolen derfor om direktiv 2006/123 kommer til anvendelse på slike kraftverk.

21Under disse omstendigheter må det legges til grunn at den nasjonale domstolen med sitt første spørsmål i det vesentlige spør om artikkel 2 nr. 1, artikkel 4 nr. 1 og artikkel 12 nr. 1 og 2 i direktiv 2006/123 skal fortolkes slik at dette direktivet får anvendelse på anlegg hvis eneste virksomhet, eller i det minste hovedvirksomhet, er produksjon av elektrisitet, slik som småskala vannkraftverk med overføringskanal.

22I denne forbindelse skal det bemerkes at direktiv 2006/123, i samsvar med artikkel 2 nr. 1 i direktivet, får anvendelse på tjenester som ytes av tjenesteytere etablert i en medlemsstat, hvor begrepet «tjeneste» er definert i artikkel 4 nr. 1 i direktivet som «enhver selvstendig økonomisk virksomhet som vanligvis ytes mot betaling, som nevnt i artikkel [57 TEUV]».

23Videre viser artikkel 12 nr. 1 i direktivet til den spesifikke situasjonen der antallet tillatelser som er tilgjengelig for en bestemt virksomhet, kan være begrenset på grunn av knapphet på tilgjengelige naturressurser eller teknisk kapasitet. I en slik situasjon skal tillatelsen, i henhold til nr. 2 i samme artikkel, gis for en begrenset periode etter en utvelgelsesprosedyre mellom kandidater. Videre må denne tillatelsen ikke være gjenstand for automatisk fornyelse og må ikke gi noen annen fordel til den tjenesteyteren hvis tillatelse nettopp har utløpt.

24I denne sammenheng fremgår det av forelegningsbeslutningen at småskala vannkraftverk med overføringskanal utelukkende driver med produksjon av elektrisitet, beregnet enten på salg av elektrisitet ved «innmating på nettet», eller, hovedsakelig eller utelukkende, på eget forbruk.

25I denne forbindelse fremgår det av EU-domstolens rettspraksis at elektrisitet er en vare, et gode og et produkt, og at virksomheten med å produsere et produkt ikke i seg selv kan anses som en tjeneste. Det følger av dette at produksjon av elektrisitet, som en virksomhet med å produsere et gode, ikke utgjør yting av en tjeneste (se, i denne retning, dom av 27. april 1994, Almelo, C‑393/92, EU:C:1994:171, avsnitt 28, og dom av 28. mai 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, avsnitt 56 og 57).

26Videre har EU-domstolen også fastslått at det forhold at virksomheten med å produsere elektrisitet ledsages av en tjenesteyting, ikke fører til en annen vurdering når de aktuelle tjenestene er underordnet hovedvirksomheten med å generere elektrisitet (se, i denne retning, dom av 28. mai 2020, ECO-WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, avsnitt 59).

27I foreliggende sak bemerker den nasjonale domstolen at den eneste virksomheten til småskala vannkraftverk med overføringskanal er produksjon av elektrisitet. I henhold til rettspraksisen nevnt i avsnitt 22 i denne dom, må det følgelig legges til grunn at direktiv 2006/123 ikke kan få anvendelse på disse småskala anleggene.

28Denne konklusjonen kan ikke svekkes av den italienske regjeringens argument om at småskala vannkraftverk med avledning utøver virksomhet som går utover ren produksjon av en vare. Nærmere bestemt anfører denne regjeringen at operatøren av et slikt anlegg er pålagt å utføre en rekke aktiviteter som er iboende i driften av denne typen anlegg, såsom begrensning av vannuttak til mengder som er forenlige med gjenoppfylling av det aktuelle grunnvannsmagasinet, eller aktiviteter som er nødvendige for å ivareta allmenne interesser knyttet til vannressurser, samtidig som den hydrogeologiske balansen ikke forstyrres.

29I denne sammenheng, som generaladvokaten i det vesentlige påpekte i punkt 37 og 39 i sitt forslag til avgjørelse, er det ikke tilstrekkelig at virksomheten med å generere energi ved hjelp av småskala vannkraftverk med avledning er underlagt oppfyllelse av forpliktelser som tar sikte på å beskytte folkehelsen eller allmenne interesser, til å omdanne produksjonen av den aktuelle varen til tjenesteyting.

30I det foreliggende tilfellet, selv om man antar at aktivitetene knyttet til styring av vannføringen og opprettholdelse av den hydrogeologiske balansen kunne klassifiseres som særskilte "tjenesteytelser", ville de bare være tilleggstjenester til hovedvirksomheten, som er produksjon av elektrisitet, i henhold til den rettspraksis det vises til i avsnitt 23 i nærværende dom.

31I den grad slike tilleggsaktiviteter er "tjenesteytelser", er de av natur underordnet, ettersom den berørte økonomiske aktøren ikke kan utføre dem selvstendig og som hovedvirksomhet, som en "selvstendig økonomisk virksomhet, normalt utført mot vederlag", i henhold til artikkel 4(1) i direktiv 2006/123. Dessuten er disse aktivitetene uløselig knyttet til retten til å avlede offentlig vann fra dets naturlige løp, i sammenheng med konsesjoner tildelt for drift av småskala vannkraftverk med avledning, som ikke kan skilles fra det særlige og hovedsakelige formålet med å produsere vannkraftenergi.

32På tilsvarende måte må Europakommisjonens argument om at nettbalanseringstjenester i visse situasjoner kan klassifiseres som "tjenesteytelser", slik at direktiv 2006/123 ville komme til anvendelse på alle anlegg, forkastes, slik generaladvokaten bemerket i punkt 51 og 52 i sitt forslag til avgjørelse. Den mulige ytelsen av nettbalanserings"tjenester" endrer ikke virksomheten med vannavledning for vannkraftbruk, verken i et storskala- eller et småskalaanlegg. Hovedvirksomheten forblir under enhver omstendighet produksjon av energi. Denne konklusjonen ble for øvrig bekreftet av den italienske regjeringen under den muntlige forhandlingen. Den mulige ytelsen av nettbalanseringstjenester ville bare innebære en midlertidig økning av denne produksjonen for å imøtekomme et ekstraordinært behov. På tilsvarende måte erkjente Kommisjonen under den muntlige forhandlingen at det, i det minste når det gjelder småskala vannkraftverk med avledning, dreier seg om en rent leilighetsvis aktivitet.

33Når det gjelder den italienske regjeringens argument basert på vedlegg I til kommisjonsforordning (EF) nr. 213/2008 av 28. november 2007 om endring av forordning (EF) nr. 2195/2002 fra Europaparlamentet og Rådet om Felles innkjøpsvokabular (CPV) og europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/17/EF og 2004/18/EF om fremgangsmåten ved offentlige innkjøp, med hensyn til revisjon av CPV (EUT 2008 L 74, s. 1), som klassifiserer drift av et kraftverk, under koden 65410000-0, som en tjeneste, er en slik klassifisering ikke avgjørende.

34I denne sammenheng, som generaladvokaten påpekte i punkt 44 og 45 i sitt forslag til avgjørelse, er drift av et kraftverk og produksjon av elektrisitet to atskilte aktiviteter, hvis respektive rettslige ordninger ikke nødvendigvis er de samme. Dessuten er det ingenting som hindrer den berørte elektrisitetsprodusenten fra å overlate driften av sitt kraftverk til en tredjepart, eventuelt en tjenesteyter, uten at dette fratar produsenten dennes status som produsent eller innebærer en reell tjenestekonsesjon eller tildeling av en offentlig tjenestekontrakt.

Endelig, dommen av 14. juli 2016,

Promoimpresa og andre

35(C‑458/14 og C‑67/15, EU:C:2016:558), som den italienske regjeringen har påberopt seg, er ikke egnet til å så tvil om de foregående konklusjonene. I den dommen kom ikke Domstolen til at direktiv 2006/123 får anvendelse på alle konsesjoner som gjelder tillatelse til å utøve økonomisk virksomhet på statlig grunn. Tvert imot fremgår det av den dommen at anvendelsen av dette direktivet blant annet avhenger av om virksomheten som utøves ved bruk av statlig grunn kan klassifiseres som en «tjeneste» i henhold til artikkel 4 nr. 1 i det direktivet. Sakene som ga opphav til den dommen, gjaldt en konsesjon for bruk av statlig grunn til turist- og fritidsformål, og dermed en økonomisk virksomhet som kunne klassifiseres som en «tjeneste». Derimot gjelder formålet med konsesjonene omfattet av den nasjonale lovgivningen i hovedsaken produksjon av elektrisitet, og dermed produksjon av en vare, ved hjelp av avledet offentlig vann.

36På bakgrunn av alle de foregående betraktningene skal svaret på det første spørsmålet være at artikkel 2 nr. 1, artikkel 4 nr. 1 og artikkel 12 nr. 1 og 2 i direktiv 2006/123 skal tolkes slik at direktivet ikke får anvendelse på anlegg hvis eneste virksomhet, eller i det minste hvis hovedvirksomhet, er produksjon av elektrisitet, som småskala vannkraftverk med avledning.

Det andre og tredje spørsmålet

37I lys av svaret på det første spørsmålet er det ikke nødvendig å besvare det andre og tredje spørsmålet.

Sakskostnader

38Ettersom denne saken for partene i hovedsaken utgjør et ledd i behandlingen av saken for den nasjonale retten, tilligger det denne retten å avgjøre sakskostnadsspørsmålet. Kostnader som er påløpt i forbindelse med å inngi merknader til Domstolen, med unntak av kostnadene til de nevnte partene, kan ikke kreves erstattet.

På dette grunnlag kjenner Domstolen (annen avdeling) for rett:

Artikkel 2 nr. 1, artikkel 4 nr. 1 og artikkel 12 nr. 1 og 2 i europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked skal tolkes slik at direktivet ikke får anvendelse på kraftverk hvis eneste virksomhet, eller i det minste hvis hovedvirksomhet, er produksjon av elektrisitet, som småskala vannkraftverk med avledning.

[Underskrifter]

*

Rettergangsspråk: italiensk.

Til toppen