DSB: Metodeveileder for helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse

2.1 De uønskede hendelsene som velges ut bør være slike

som kan

VELGE UT UØNSKEDE • være komplekse og kunne gi følgehendelser,

• føre til alvorlige konsekvenser for viktige

HENDELSER samfunnsverdier,

• påvirke på tvers av kommunens tjenester og eksterne

For å kunne velge ut mulige fremtidige uønskede aktører,

hendelser for videre vurdering av risiko og • utfordre kommunens kapasitet og

sårbarhet, tar kommunen utgangspunkt i farer og • være egnet til å skape uro og frykt i befolkningen.

trusler. Farer og trusler kartlegges på bakgrunn av

kommunebeskrivelsen og ev. annet kunnskapsgrunnlag.

Farer og trusler gir en pekepinn på hvilke hendelser KLIMAENDRINGER OG SIKKERHETSPOLITISKE

som vil kunne skje i kommunen. KRISER ELLER VÆPNET KONFLIKT

Klimaendringer og sikkerhetspolitiske kriser eller væpnet

Farer er risiko- og sårbarhetsforhold som i gitte konflikt er temaer som kan påvirke både risiko og sårbarhet.

situasjoner kan føre til uønskede hendelser. Det kan DSB anbefaler at disse temaene blir ivaretatt i helhetlig ROS.

f.eks. være klimaendringer, ustabile grunnforhold eller Det kan velges ut uønskede hendelser innen disse temaene,

men de vil ikke nødvendigvis være dekkende eller egnet til å

oppbevaring og håndtering av farlige stoffer. beskrive konkrete hendelser.

Trusler er tilsiktede handlinger som kan føre til Klimaendringene gjør at vi må forvente hyppigere og større

intensitet i ekstremvær. Det gjelder for eksempel:

uønskede hendelser. Det kan f.eks. være alvorlig

langvarige hetebølger, tørke (i alle sesonger) og styrtregn-

kriminalitet, terror, sabotasje og sammensatte trusler. hendelser. I tillegg kommer de mer gradvise endringer som

Dette er hendelser som normalt håndteres av politiet. havnivåstigning, økning av flom og skred, og flere og større

skog- og lyngbranner. Helhetlig ROS kan ikke alene gi full

oversikt over all naturfare og økt risiko for klimahendelser.

Kommunen kan ha ansvar i forbindelse med å Likevel bør helhetlig ROS ta høyde for at vi må forvente mer

forebygge, både som planmyndighet og som ekstremvær. Denne økte risikoen bør ligge til grunn når

tjenesteleverandør. Kommunen vil få et ansvar for hendelser skal velges ut for videre vurdering. Metodisk kan

dette løses ved å legge et klimapåslag på den utvalgte

å håndtere konsekvenser for befolkningen.

hendelsen. Med klimapåslag menes dimensjonering av

fremtidige hendelser. For mer informasjon se

Etter at farer og trusler er kartlagt, vil kommunen få https://klimaservicesenter.no/kss/laer-mer/klimapaslag.

en formening av hvilke uønskede hendelser som kan

Sentrale myndigheters sikkerhetspolitiske vurderinger gir

oppstå. Det er viktig å velge ut hendelser som er grunnlag til å vurdere forhold knyttet til sikkerhetspolitiske

relevante for helhetlig ROS. kriser eller væpnede konflikter. Hendelser innen dette

temaet kan være samtidige og sammensatte og medføre

svikt i forsyninger og andre logistiske utfordringer. Noen

kommuner vil også kunne bli tildelt særskilte totalforsvars-

oppgaver, som f.eks. bistand til næringsberedskapen,

omlegging av helse- og sosialtjenesten og beskyttelse av

befolkningen.

Hvis kommunen ønsker å velge ut slike hendelser er det viktig

å få frem hva konsekvensen av disse betyr for befolkning og

kommunen som planmyndighet, leverandør av tjenester og i

styring og kriseledelse.

For å få bredde i utvalg av hendelser og beskrivelser

av uønskede hendelser anbefaler DSB at kommunes

ledelse og interne og eksterne aktører blir involvert.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 23

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Storm Utfall av Svikt i Forurenset Utbrudd av

energiforsyning renseanlegg drikkevann sykdom

Figur 9. Eksempel på følgehendelser ved storm.

I lys av kommunal beredskapsplikt kan f.eks. hendelser Det er viktig at beskrivelsene gir innsikt i hva

som utfordrer befolkningens trygghet, kommunen som hendelsene vil bety for kommunen. Beskrivelsene

myndighet og kriseledelsens evne til håndtering være må være tilstrekkelig konkrete med tanke på årsaker,

av særlig betydning. Følgehendelser av slike hendelser følgehendelser osv. slik at man kan vurdere mulig

kan også velges ut som uønsket hendelse. Figur 9 viser sårbarhet, sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet

mulige følgehendelser av en storm. (se kapittel 2.3).

Kommunen vurderer selv hvor mange og hvilke Der det er aktuelt, må beskrivelsene også ta høyde

hendelser som skal velges ut. Kommunen må også for klimaendringene. Dette kan gjøres ved å legge et

begrunne hvorfor hendelsene er valgt. Hver hendelse må klimapåslag på for eksempel elveflom, regnflom, tørke

gis navn og nummer til analyseskjemaet (se vedlegg 1). og storm.

Eksempler på hendelser finnes i vedlegg 5. Når det gjelder sikkerhetspolitisk krise eller en væpnet

konflikt, vil det kunne være en situasjon med en rekke

samtidige og sammensatte hendelser, ikke bare i

2.2

egen kommune, men også i nabokommunene. Dette

kan gi forsterkede følgehendelser og belastninger på

tjenester, forsyninger, styringsevne og kriseledelse, og

gi ytterligere konsekvenser for befolkningen. I slike

BESKRIVE UTVALGTE tilfeller kan kommunen vurdere å gi mer generelle

beskrivelser av situasjonen og hvordan den vil påvirke

UØNSKEDE HENDELSER kommunens ansvar og roller.

Ved å beskrive hvordan en tenkt hendelse vil kunne

arte seg, blir det belyst hvordan hendelsen vil påvirke

kommunen. Det kommer også frem hva som vil være

kommunens ansvar.

En uønsket hendelse kan beskrives på ulike måter. Den

kan beskrives som

• en situasjon/generell hendelse,

• en hendelser med mulige følgehendelser og

• et scenario, der en hendelse med følgehendelse(r)

også konkretiseres i tid, rom og omfang.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

SANNSYNLIGHETSVURDERING KONSEKVENSVURDERING

KONSEKVENS 1

Utløsende

hendelse

MEDVIRKENDE FAKTORER

Følge-

hendelse

UØNSKET Følge- KONSEKVENS 2

HENDELSE hendelse

Utløsende Følge-

hendelse hendelse

KONSEKVENS 3

USIKKERHET USIKKERHET

SÅRBARHET SÅRBARHET

MEDVIRKENDE FAKTORER KONSEKVENSER

Figur 10. Sløyfemodell.

Sløyfemodellen kan brukes for å beskrive en hendelse

(se fig. 10). Figur 14 i vedlegg 6 gir et eksempel på dette. 2.3

Hvilken hendelse som defineres som «uønsket hendelse» VURDERE RISIKO OG

i midten av modellen, er avhengig av hva man ønsker å

ha søkelys på i vurderingen. Venstre side av modellen SÅRBARHET VED HVER

viser faktorer som påvirker sannsynligheten for at den

uønskede hendelsen skal inntreffe. Høyre side viser HENDELSE

hva som påvirker konsekvensene dersom hendelsen

inntreffer. For hver av hendelsene vurderes risiko og sårbarhet.

Elementer i denne vurderingen er:

Medvirkende faktorer kan være årsaker til utløsende

hendelser. Disse kan bidra til å belyse bakenforliggende, • sårbarhet (2.3.1)

og i noen tilfeller gjensidig forsterkende årsaker. En • sannsynlighet for at hendelsen vil inntreffe (2.3.2)

uønsket hendelse kan utløse følgehendelser (se fig. 9). • konsekvenser av hendelsen (2.3.3)

• usikkerhet knyttet til vurderingene (2.3.4).

Barrierer er illustrert med stolper i sløyfemodellen.

Barrierer kan redusere sannsynligheten for, Her kan det være hensiktsmessig å invitere interne og

eller konsekvensene av hendelsene. Barrierer eksterne aktører.

kan være naturlige, tekniske og organisatoriske,

f.eks. arealplanlegging, flomvoll, reservesystemer,

kriseledelse og nød- og redningstjenester.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 25

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Til hjelp i vurderingen har vi laget et analyseskjema 2.3.2 VURDERE SANNSYNLIGHET

(se vedlegg 1). DSB anbefaler at skjemaet brukes, både Sannsynligheten vurderes ut ifra hvor trolig det er at

for å strukturere arbeidet og for å sikre at alle trinn den uønskede hendelsen vil inntreffe. Vurderingen kan

er med. Ved å bruke skjemaet blir også vurderingene gjøres i to trinn:

dokumentert. Vedlegg 2 er et eksempel på en vurdering

av en uønsket hendelse. • Hvilke forutsetninger må være til stede for at

hendelsen kan inntreffe?

Nedenfor beskrives trinnene nærmere. • I hvilken grad er disse forutsetningene til stede?

Også her er beskrivelsen av den utvalgte hendelsen

2.3.1 VURDERE SÅRBARHET utgangspunktet. Eksisterende barrierer må med

Sårbarheten vurderes med utgangspunkt i kommunens i vurderingen. Det kan gi merverdi å vurdere

evne til å fungere gitt den utvalgte hendelsen og sannsynligheten for at tilsvarende hendelser kan skje

eventuelle følgehendelser. For eksempel særtrekk, andre steder i kommunen. I analyseskjemaet kalles

årsaker, hvilke kritiske samfunnsfunksjoner og dette overført sannsynlighet.

tjenester som kan bli berørt, mulige avhengigheter

mellom dem, eksisterende barrierer og robustheten Å vurdere sannsynlighet vil alltid være en subjektiv

i disse, og hvor effektiv kommunen vil være i å oppfatning. Vurderingen kan beskrives og kategoriseres

opprettholde virksomheten gjennom håndteringen. med ord (f.eks. liten, middels, stor sannsynlighet),

med tallverdi (eksempelvis antall ganger i et tidsrom,

I tillegg kan hjelpespørsmål være: som igjen kan sorteres på skala f.eks. fra 1–5) eller

i prosentvis sannsynlighet i løpet av et tidsrom.

• Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner blir berørt av Uansett hvordan man velger å beskrive vurderingen,

den uønskede hendelsen (se tabell 3)? er målet å vise sannsynligheten i løpet av et gitt

• Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner er kommunen tidsrom (f.eks. mellom 10 og 39 prosent sannsynlighet

avhengig av for å opprettholde sin virksomhet og i en hundreårsperiode). Ved å bruke samme

tjenester? vurderingssystem på alle de utvalgte hendelsene, får

• Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner trenger man mulighet til å sammenstille og vurdere hendelsene

kommunen for å håndtere den uønskede hendelsen? opp mot hverandre.

• Hvordan vil langvarig(e) bortfall av

samfunnsfunksjoner/-tjenester påvirker andre For å vurdere sannsynlighet kan kommunen hente

kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester? informasjon bl.a. fra erfaringer etter relevante

• Hvilke konsekvenser vil bortfall av kritiske hendelser og fagkunnskap om hendelsestypen,

samfunnsfunksjoner/tjenester ha for statistikk eller beregninger. Endringer i klima,

samfunnsverdiene som skal beskyttes (se tabell 2)? klimapåslag, teknologi og demografi kan påvirke

• Hvordan påvirker hendelsen kommunens evne til sannsynligheten for fremtidige hendelser. Dette må tas

styring og kriseledelse? med i vurderingen.

Når det gjelder befolkningsvarsling, skal kommunen En kommune vil måtte forebygge og håndtere

vurdere om hendelsen gir behov for en særlig rask konsekvenser uavhengig av om hendelsene er tilsiktede

varsling slik at befolkningen skal kunne komme eller utilsiktede. DSB anbefaler at kommunen vurderer

i sikkerhet. Det er politiet som har ansvar for sannsynlighet og konsekvenser for både tilsiktede og

befolkningsvarsling når det er fare for liv og helse. utilsiktede hendelser på samme måte.

Sårbarhetsvurderingen kan gi nyttige bidrag i Når det gjelder hendelser knyttet til sikkerhetspolitisk

beredskapsplanleggingen og oppfølging av helhetlig krise og væpnet konflikt, kan løsningen være å ta

ROS (se del 3). hendelsen for gitt uten å vurdere sannsynlighet.

Det er viktig at slike situasjoner følges opp i

samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen.

Les mer om sannsynlighetsvurderinger i vedlegg 3.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

2.3.3 VURDERE KONSEKVENSER

Med utgangspunkt i den utvalgte hendelsen vurderer Basert på vurderinger av sannsynlighet, konsekvenser

kommunen hvilke konsekvenser som kan oppstå, og usikkerhet gjøres en samlet vurdering av risiko i

og hvilket omfang de kan få. Konsekvenser av både analyseskjemaet.

hendelsen og eventuelle følgehendelser skal vurderes.

I vedlegg 3 er det eksempler på konsekvensvurdering for 2.3.6 MULIGE TILTAK

kommuner på hhv. 1 000, 10 000 og 100 000 innbyggere. Når den utvalgte hendelsen blir vurdert, er det også

naturlig å vurdere tiltak som kan redusere risiko og

Hvis det er en naturhendelse som vurderes, kan sårbarhet.

klimaeffekten gi store konsekvensene. Et klimapåslag

på 20 prosent eller 40 prosent vil gi en kraftigere Er eksisterende barrierer tilstrekkelige? Er det behov

nedbørhendelse og dermed økte konsekvenser. for flere barrierer? Er det behov for mer kunnskap?

Bør det gis føringer for detaljanalyser i tjenester og

arealplanlegging? Er det behov for forebyggede tiltak i

2.3.4 VURDERE USIKKERHET

Usikkerheten vurderes ut ifra hvor godt kunnskaps- dimensjoneres med tanke på mer langvarige og

grunnlaget er og hvor sterke analyseresultatene er, omfattende hendelser?

selv om forutsetningene skulle endre seg. Jo bedre

kunnskapsgrunnlag, jo mer tillit kan man ha til Mulige tiltak knyttet til hendelsen noteres i

analyseresultatene. analyseskjemaet, samles og kategoriseres i den

sammenstilte helhetlige ROS-en (se kapittel 2.4 og del 3).

Spørsmål ved vurdering av usikkerhet kan være:

• Har vi tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for 2.3.7 VURDERE STYRBARHET

vurderingen av sårbarhet, sannsynlighet og Styrbarhet sier noe om i hvilken grad kommunen selv

konsekvenser? har virkemidler til å påvirke risiko og sårbarhet ved den

• Er vi omforente, eller er det faglig uenighet? uønskede hendelsen.

• Har vi tatt høyde for at forutsetningene for

vurderingene kan endres? Styrbarhet kan vurderes slik:

Dersom man ønsker å redusere usikkerheten er det tre • Høy: Kommunen har både ansvar, virkemidler og

grep man kan ta: lovpålagt plikt til å følge opp foreslåtte tiltak.

• Middels: Kommunen har ikke selv virkemidlene,

• Skaffe mer kunnskap (f.eks. nærmere detaljanalyser). men kan som lokal myndighet være pådriver overfor

• Tolerere at det er usikkerhet (altså ta risiko). eksterne aktører.

• Foreslå tiltak som tar høyde for usikkerheten. • Lav: Kommunen har verken ansvar eller virkemidler

til foreslått oppfølging.

Vurderingene av usikkerhet bør komme tydelig frem i

beskrivelsen av risiko, slik at kommunen kan ta hensyn Sammen med vurdering av risiko kan vurdering av

til dette i oppfølgingen. Les mer om vurdering av styrbarhet gi grunnlag for forslag til prioriteringer av

usikkerhet i vedlegg 3. samfunnssikkerhetsarbeidet. Se vedlegg 3.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 27

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

2.4 Forslag til tiltak kan sortes på flere måter (se eksempel i

tabell 4). DSB anbefaler å ha søkelys på styrbarhet når

forslagene beskrives. Tiltak med høy grad av styrbarhet,

SAMMENSTILT kan allerede være lovpålagte krav som raskt kan følges

opp fra kommunens side. Samtidig kan det være andre

HELHETLIG ROS tiltak som er nødvendige ut fra risiko og sårbarhet,

men med lavere grad av styrbarhet. Dette kan være

De hendelsene som er vurdert, er grunnlaget for en mer komplekse, kostbare og tidkrevende tiltak. Da må

sammenstilt helhetlig ROS. Helhetlig ROS skal legges kommunen i større grad vurdere tiltak i sammenheng

frem for administrativ ledelse i kommunen. med øvrig virksomhet, samarbeid med eksterne,

interkommunale løsninger osv.

DSB anbefaler at helhetlig ROS viser det som påvirker

kommunens samfunnsverdier og kritiske funksjoner I del 3 ser vi nærmere på hvordan resultatene og forslag

og -tjenester (hendelser og sårbarheter), og forslag til til tiltak følges opp.

hvilke tiltak kommunen bør prioritere for å følge opp og

styrke samfunnssikkerhetsarbeidet. (Se vedlegg 6 med

OM ÅPENHET OG SAMFUNNSSIKKERHET

forslag til figurer for en samlet fremstilling).

Kommunen bør ha åpen og tilgjengelig informasjon om

Den sammenstilte helhetlige ROS-en skal gi risiko og sårbarhet i lokalsamfunnet.

oversikt over hendelser som utfordrer kommunes

Befolkningen har rett til å være informert om farer i egne

kapasitet, og som kan gi de største konsekvensene for

omgivelser og skal medvirke i utviklingen av lokalsamfunnet.

lokalsamfunnet. Den skal også svare ut de rammene Åpenhet senker terskelen for å informere om mulige farer og

(mål og føringer) som kommunen ga for arbeidet (se bekymringer. Bevissthet om sårbarhet styrker tillit og legger

del 1). Samtidig skal analysen gi kommunen en oversikt grunnlag for befolkningens egenberedskap.

over andre uønskede hendelser som kan inntreffe, I gjennomføring av helhetlig ROS vil det være behov for å

hvordan de påvirker kommunens og lokalsamfunnets analysere hendelser og vurdere samfunnskonsekvenser av

verdier, styringsevne og kapasitet, og hva som kan kriminelle handlinger og hendelser som kan inntreffe under

sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Om det vurderes

gjøres for å forbygge og styrke beredskapen.

som nødvendig, kan omtalen av slike hendelser unnta

informasjon fra offentlighet. I vurderingen av hva som må

Dokumentasjonen bør også inneholde mål og rammer skjermes opp mot hva som skal omtales i en ugradert rapport,

for helhetlig ROS, kommunebeskrivelsen, hvem som står behovet for hemmelighold mot behovet for deling av

informasjonen. I helhetlig ROS vil normalt behovet for

har deltatt i prosessen, utfylte analyseskjema, avdekket informasjonsdeling veie tungt.

fare og forslag til tiltak for oppfølging av kommunes

samfunnssikkerhetsarbeid. Det er flere måter å gjøre helhetlig ROS tilgjengelig på, og

samtidig ivareta nødvendig skjerming, f.eks.:

• Som en selvstendig rapport/delrapport som er unntatt

2.4.1 FORSLAG TIL TILTAK offentlighet.

Ved å samle og systematisere mulige tiltak fra • Begrense omtale av hendelser og sårbarheter ved er å

holde vurderingene på et overordnet nivå, og heller vise

analyseskjemaene får kommunen oversikt over hvordan

til behov for nærmere detaljanalyser i omtale av mulige

funnene fra sammenstilt helhetlig ROS kan følges opp. tiltak for oppfølging.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Virkemiddel

i samfunns- Forslag til tiltak Styrbarhet

sikkerheten

Revidere kommuneplanen og gi mål og føringer Høy

til samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder krav til

samfunnssikkerhet i arealplanleggingen.

Etablere handlingsdel/temaplan samfunnssikkerhet for Høy

styrket samfunnssikkerhet. Sikre at helhetlig ROS får en

oppfølging gjennom prioriterte tiltak i plan for oppfølging.

Forebygging

Stille krav til samfunnssikkerhet i arealplanlegging, plan Høy

ROS og føringer til innhold på overordnet plannivå.

På et generelt grunnlag, gi føringer i å ta hensyn Høy

til hyppigere og større intensitet i ekstremvær i

arealplanlegging, helsetjeneste og teknisk drift, f.eks.

gjennom en klimasårbarhetsanalyse.

Vurdere planbehov, herunder revidere reguleringsplaner Høy

og etablere hensynssoner for eksisterende fareutsatte

boligområder i kommunen.

Helhetlig ROS følges opp i ROS og beredskapsplaner i Høy

kommunens fag- og tjenesteområder.

Overordnet beredskapsplan oppdateres og dimensjoneres Høy

etter kartlagt risiko og sårbarheter i styringsevnen.

Kommunens plan for krisekommunikasjon må revideres for å Middels

• ta hensyn til en sammensatt og mangfoldig befolkning

• øke kapasitet og alternative kommunikasjonsformer

• sikre nærmere samarbeid med lokal media.

Generell informasjon til befolkningen om egenberedskap Høy

Beredskap

Vurdere alternative løsninger for elektronisk kommunikasjon Middels

og IKT hvis tilgang og tele- og datatilbudene skulle svikte.

Kommunen samordner sin beredskapsplanlegging mot andre Middels

aktuelle samfunnssikkerhetsaktører.

Kommunen må forberede seg på økt behov for Middels

totalforsvaroppgaver, spesielt innen sivil beskyttelse.

Ha jevnlig dialog med nettselskaper, tele- og data- Middels

tilbydere og DSB om forsyningssikkerhet av energi,

telekommunikasjon og nødnett.

Kvalitets- Sikre oppdatering av helhetlig ROS ved endringer i risiko-

og sårbarhetsbilde, og kontinuerlig utvikling av arbeidet

Høy

sikring og med samfunnssikkerhet og beredskap.

utvikling

Tabell 4. Forslag til tiltak og styrbarhet.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 29

K APITTEL

Del 3: Følge opp

helhetlig ROS

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 31

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Del 3 beskriver hvordan kommunen kan følge opp Helhetlig ROS følges opp ved at kommunen

helhetlig ROS ved å legge den til grunn for arbeid

med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen.11 • oppdaterer sine langsiktige samfunnssikkerhetsmål,

Helhetlig ROS skal behandles i kommunestyret.12 strategier og prioriterte tiltak i plan for oppfølging,

• legger helhetlig ROS til grunn for planer og prosesser

iht. plan- og bygningsloven og kommuneloven,

• legger den til grunn for beredskapsplanlegging og

overordnet beredskapsplan.

Oppfølgingen integreres i det kommunale plan-

systemet, i eierskaps- og virksomhetsstyringen og i

Sette beredskapsplanleggingen.

rammer

3.1

LANGSIKTIGE MÅL

OG STRATEGIER

Gjennomføre

De langsiktige samfunnsikkerhetsmålene oppdateres på

bakgrunn av helhetlig ROS og nasjonale forventninger

til samfunnssikkerhet.

Langsiktige mål og strategier

Følge opp Plan for oppfølging

Samfunnssikkerhet i planer

etter plan- og bygningsloven

Beredskapsplanlegging og

overordnet beredskapsplan

Figur 11. Del 3 med trinn.

Sivilbeskyttelsesloven § 14 2. ledd.

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Målene skal gi kommunen noe å strekke seg etter, og

noe å vurdere resultater opp mot. De langsiktige målene

kan også være utgangspunkt for evaluering etter øvelser

3.2

og uønskede hendelser. PLAN FOR OPPFØLGING

DSB anbefaler å lage en målstruktur der de Kommunen skal lage en plan for oppfølging av

overordnede målene eksempelvis kan defineres ut ifra samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. 13

kommunens samfunnsverdier, mål fra helhetlig ROS

og oppfølging av bærekraftsmål. Det kan lages delmål Planen er navet i kommunens samfunnssikkerhets-

som kan knyttes til forebyggende arbeid, herunder arbeid. Den inneholder prioriterte tiltak, og skal bidra at

klimatilpasning, beredskap og krisehåndtering. kommunen følger sine strategier og når sine langsiktige

mål.

Strategier handler om endringsbehov, veivalg

og hvordan kommunene vil arbeide for å nå de Planen kan utformes som en handlingsplan og være en

langsiktige målene. Kommunens strategi for handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel.

samfunnssikkerhet kan dreie seg om flere nivåer

og områder; for lokalsamfunnet, kommunen som Planen kan for eksempel struktureres etter:

myndighet og kommunen som virksomhet innen ulike

tjenesteområder. • mulig risikoreduksjon (der det er avdekket fare for

alvorlig hendelser med store konsekvenser),

Et strategisk grep kan eksempelvis være å legge • mål og prioriterte tiltak (se tabell 5),

innsatsen i det forebyggende arbeidet både i • målstrukturen og strategier i kommunens

tjenester og arealplanlegging. Et annet strategisk samfunnssikkerhetsarbeid, eller

grep kan være å sette søkelys på tverrfaglige • med utgangspunkt i elementene i

samfunnssikkerhetsutfordringer og legge til rette for samfunnssikkerhetskjeden (se figur 1).

samarbeid med interne og eksterne aktører.

Disse forslagene til struktur kan også kombineres.

Når det gjelder FNs bærekraftsmål er det forventinger Uansett hvilken struktur som velges, må det komme

om lokale strategier innen klima, naturfare og tydelig frem hvilke tiltak som er prioritert og besluttet

samfunnssikkerhet i samfunns- og arealplanleggingen. å følge opp. Det må fremkomme hva som er lovpålagte

krav, hvem som har ansvaret og frist for gjennomføring

av tiltaket (se eksempel i tabell 5). Det kan også være

hensiktsmessig å føre opp eventuelle kostnader

OM STRATEGI – OG SWOT-ANALYSE knyttet til investeringer/innkjøp for implementering i

En måte å arbeide med strategier på er å bruke SWOT- økonomiplanen.

analyse som metode.

Tiltakene følges opp i det kommunale plansystemet,

En SWOT-analyse (Strength (styrker), Weakness (svakheter)

i eier- og virksomhetsstyringen, i beredskapen og i

Threats (trusler) og Opportunities (muligheter)) belyser

forholdet mellom kommunen som virksomhet og kommunens samarbeid med eksterne aktører (f.eks. i det kommunale

omgivelser. På bakgrunn av helhetlig ROS har kommunen beredskapsrådet).

klarlagt trusler (uønskede hendelser) og svakheter

(sårbarheter). Muligheter og styrker kommer til uttrykk i

forslag til tiltak og styrbarhet.

For å sikre systematikk, utvikling og læring

anbefaler DSB at planen også beskriver prosedyrer

for revisjon, oppdatering og evaluering av

samfunnssikkerhetsarbeidet.

Forskrift til kommunal beredskapsplikt § 3.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 33

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

HOVEDMÅL DELMÅL TILTAK ANSVAR FRIST

En robust og Styrket hensyn til Mulige alvorlige hendelser med store AAAA XX.XX 20XX

forberedt samfunnssikkerhet i det konsekvenser skal følges opp med detaljert

kommune forebyggende arbeidet kartlegging og revisjon av arealplaner.

Samfunnssikkerhet er integrert i kommuneplan-

leggingen og forsterker kommunens tjenester.

Sikkerhetsaspekter og naturutfordringer med EEEE XX.XX.20XX

klimapåslag integreres i planstrategi og

kommuneplan, og ivaretas i nye utbyggings-

planer.

Kommunen har en klimasårbarhetsanalyse EEEE XX.XX.20XX

for å sikre at alle aspekter ved kommunen

virksomhet er vurdert.

Gjennomføre detaljanalyser, grunn-

undersøkelser osv. der det er avdekket behov.

God beredskap og krise- Helhetlig ROS ligger til grunn for beredskaps- BBBB XX-XX. 20XX

håndteringsevne planlegging og overordnet beredskapsplan.

Mulige alvorlige hendelser med store

konsekvenser følges opp i beredskaps-

planleggingen.

Overordnet beredskapsplan samler interne og

eksterne beredskapsplaner.

Nærmere vurdering av kapasitet i brann- og

redningsvesen, følges opp i brann ROS.

Evnen til å opprettholde tjeneste og funksjoner

følges opp i ROS-analyser for tjenesteområdene.

Kriseorganisasjonen er kjent og øvet.

Kriseledelsen har nødvendige fullmakter og klar

ansvars- og oppgavefordeling.

Kriseorganisasjonen har god egenberedskap,

med alternative kommunikasjonsformer,

forsyninger og tilgang og rullering av personell.

Plan for krisekommunikasjon når befolkningen/

ulike befolkningsgrupper på ulike språk, arenaer

og kanaler.

Befolkningen ivaretar egne beredskapsbehov.

Oversikt over ressurstilgang og etablert

beredskapslager for kritisk materiell

Samfunnssikkerhet i kon- Kommunen har som ambisjon at helhetlig ROS Ledelsen Løpende

tinuerlig utvikling oppdateres ved endringer i risiko- og sårbarhets-

bilde i kommunen

Helhetlig ROS oppdateres hvert 4. år i tilknytning

til arbeidet med kommunal planstrategi.

Krise- og beredskapsplaner revideres årlig.

Øvelser og håndtering av uønskede hendelser

der kriseledelsen har vært involvert evalueres.

Funn som gir behov for endringer i helhetlig ROS

og overordnet beredskapsplan følges opp.

Årlig orientering om endringer i risiko- og sårbar-

hetsbildet og status for prioriterte tiltak i plan for

oppfølging i kommunestyret og beredskapsrådet.

Tabell 5. Eksempel på plan for oppfølging.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

3.3 Dette kan også innebære behov for å revidere

kommuneplanen, bl.a. med oppdaterte krav til

samfunnssikkerhet i arealplanleggingen.

SAMFUNNSSIKKERHET I

Tabellen nedenfor (tabell 6) beskriver elementer fra

PLANER ETTER PLAN- OG plansystemet og hvordan de kan brukes i oppfølgingen

av helhetlig ROS.

BYGNINGSLOVEN

Helhetlig ROS og plan for oppfølging skal ligge til

grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet VEILEDERE TIL PLAN- OG BYGNINGSLOVEN

og beredskap. Den skal også ligge til grunn for planer Planlegging etter plan- og bygningsloven er et stort

etter plan- og bygningsloven. 14 område.

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) lager

Klimaendringer gir endring i risiko- og sårbarhets-

veiledere som kan være til hjelp når kommunen skal

bildet som krever et langsiktig perspektiv integrere samfunnssikkerhet i samfunns- og areal-

på samfunnssikkerhet i planer etter plan- og planleggingen.

bygningsloven.15

DSB har også veiledere som berører temaet (se figur 2).

Ved å integrere samfunnssikkerhet i plansystemet, får

kommunen mulighet til å vurdere på et overordnet nivå

om helhetlig ROS er i tråd med samfunnsutviklingen

og risiko- og sårbarhetsbildet. På denne måten settes

samfunnssikkerheten i større grad på dagsorden.

INTEGRERING I

KOMMUNEPLANLEGGINGEN HELHETLIG ROS OG OPPFØLGING AV SAMFUNNSSIKKERHET

Kommunal planstrategi Helhetlig ROS skal være i tråd med kommunens risiko- og sårbarhetsbilde. Revisjon av helhetlig

ROS bør vurderes ved oppstart av hver kommunestyreperiode i tråd med krav til planstrategien.

Det gjøres en vurdering av om helhetlig ROS har avdekket forhold som gir behov for

oppheving eller revisjon av gjeldende planer, f.eks. utfra endringer i risiko- og sårbarbarhetsbildet.

Det vurderes også om ny kunnskap om risiko og sårbarhet utfordrer kommunens langsiktige mål og

strategier.

Helhetlig ROS kan også gi kunnskap om risiko i bebygde områder, og kan legges til grunn for

revisjon av arealplaner.

Kommuneplanens samfunnsdel Langsiktige mål, strategier og prioriteringer innen samfunnssikkerhet omtales i kommuneplanens

samfunnsdel.

Behov for revisjon av planer, mål, strategi og prioriteringer vurderes på bakgrunn nasjonale føringer,

risiko- og sårbarhetsbilde, kunnskap fra helhetlig ROS, sårbarhet i tjenestene, klima og samfunns-

sikkerhetsutvikling.

Sikkerhetsaspekter og naturutfordringer med klimapåslag integreres i kommuneplan, og ivaretas i

nye utbyggingsplaner.

Kommunen vurderer egen temaplan for samfunnssikkerhet.

Handlingsdel til kommuneplanens Plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, kan få status som handlingsdel

samfunnsdel til samfunnsdelen og synliggjøres i kommunens økonomiplan.

Vurdere status på samfunnssikkerhetsarbeidet ved årlig rullering av plan for oppfølging.

Vurdere overordnet beredskapsplan som årlig handlingsplan.

Sivilbeskyttelsesloven § 14 og forskrift om kommunal

beredskapsplikt 3 b).

Plan- og bygningsloven § 3-1 h).

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 35

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

INTEGRERING I

KOMMUNEPLANLEGGINGEN HELHETLIG ROS OG OPPFØLGING AV SAMFUNNSSIKKERHET

Kommuneplanens arealdel og Langsiktige mål og strategier for samfunnssikkerheten gir føringer fra samfunnsdelen

reguleringsplaner og integreres i kommunens arealstrategi. Dette kan gi behov for å revidere kommune-

planens arealdel.

Helhetlig ROS og plan for oppfølging vil være et kunnskapsgrunnlag og gi føringer for

videre detaljanalyser gjennom plan ROS.16

Funn fra helhetlig ROS kan innebære behov for oppheving eller revisjon av gjeldende

reguleringsplaner.

Kunnskap om et klima i endring og et klimapåslag følges opp i plan ROS og i

arealplanlegging.

For planlegging av bygninger og infrastruktur som er forventet å ha lang levetid, bør det

tas hensyn til klimapåslag.17

Tabell 6. Samfunnssikkerhet i planer etter plan- og bygningsloven.

3.4

BEREDSKAPSPLANLEGGING

OG OVERORDNET

BEREDSKAPSPLAN

Helhetlig ROS skal ligge til grunn for kommunens1617

beredskapsplanlegging og overordnet

beredskapsplan. 18

Beredskapsplanlegging er en prosess som sikrer at

kunnskap fra helhetlig ROS, men også fra eksempelvis

evalueringer etter øvelser og hendelser, ligger til grunn

for kommunens beredskapsplaner, kontinuitetsplaner,

øvelser og evne til krisehåndtering.

Helhetlig ROS Beredskaps- Overordnet

planlegging beredskapsplan

Figur 12. Fra helhetlig ROS til overordnet beredskapsplan.

Se plan- og bygningsloven § 4-3 og Samfunnssikkerhet i kommunens

arealplanlegging (plan ROS).

Klimahjelperen.

Se sivilbeskyttelsesloven §15 og forskrift til kommunal

beredskapsplikt.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Kunnskap fra helhetlig ROS kan dreie seg om Prosessen er viktig for å sikre en god samordning

hendelser og sårbarheter som kan utvikle seg og belaste og integrering av ulike beredskapsplaner, både for

kommunen. Grep for å forsterke kommunens beredskap kommunens egen virksomhet og for eksterne aktører, 19

må vurderes videre i beredskapsplanleggingen, for se figur 13.

eksempel:

Overordnet beredskapsplan skal være til støtte for

• styringsevne og strategisk kriseledelse, kommunen kriseledelse og kriseorganisasjon, og

• kapasitet i tjenester og i egenberedskapen, legger til rette for at kommunen raskt kan starte

• oversikter og tilgang på ressurser og krisehåndtering. I praksis betyr det oversikter,

• prosedyrer for håndtering av utvalgte hendelser. delplaner, og forberedte prosedyrer som må være på

plass for å sikre kapasitet og effektiv krisehåndtering.

Noen kommuner kan ha særlige krav om Noen av disse er regulert i beredskapslovgivningen,

beredskap i sammenheng med totalforsvaret. andre prosedyrer kan være etablert på bakgrunn av

Dette bør ivaretas i beredskapsplanleggingen. erfaringer eller funn fra helhetlig ROS.

Eksempelvis kan dette være oppgaver som å bistå

næringslivet i næringsberedskapen, og omlegging Overordnet beredskapsplan skal være generisk. Dette

av helseberedskapen. Det kan også dreie seg om skal bidra til at kommunen har tilstrekkelig beredskap,

sivil beskyttelse som f.eks. forsyninger av mat og uavhengig av hvilke hendelser som inntreffer. Planen

drikkevann, brannvern, helse-, omsorgs- og sosiale skal også gi oversikt over andre beredskapsplaner i

tjenester, tilfluktsromtjeneste og mottak av evakuerte kommunen.

både internt i egen kommune og fra andre kommuner.

Les mer om oppfølging av helhetlig ROS og krav til

Akkurat som ved arbeidet med helhetlig ROS, bør overordnet beredskapsplan i veileder til forskrift om

beredskapsplanleggingen være inkluderende og favne kommunal beredskapsplikt.20

bredt.

Overordnet beredskapsplan

Plan for Plan for krise-

Ressursoversikt

kriseledelse kommunikasjon

Samordnet oversiktover andre

Varslingsliste Evakueringsplan beredskaps- og kriseplaner

Helse- og sosial Skole og Brann og Private Frivillige Andre

beredskap, oppvekst kommunal- offentlige

smittevern teknikk aktører

• Atomberedskap • Skole • Brannordning • Risiko- • Politi

• Hjemmetjenester • Barnehage • Akutt forurensing virksomheter • Sivilforsvar

• Sykehjem • Sivilforsvars- • Arrangører • Vegvesen

• NAV oppgaver • Energi • NAV

• Drikkevann • Ekom

• Havn • Industrivern

Figur 13. Overordnet beredskapsplan og andre beredskapsplaner.

Sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift til kommunal beredskapsplikt

§ 4.

Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 37

Vedlegg

DSB TEMA / VEILEDER TILDSB TEMA / Del

HELHETLIG RISIKO-

3: Følge

OG SÅRBARHETSANALYSE

opp helhetlig ROS 39

VEDLEGG

VEDLEGG 1: ANALYSESKJEMA

Analyseskjemaet kan brukes til å strukturere og dokumentere vurderingene av hver enkelt hendelse. Her skal hver

hendelse beskrives sammen med vurdering av sårbarhet, sannsynlighet, konsekvenser, usikkerhet og risiko, forslag

til tiltak og vurdering av styrbarheten av tiltakene. De utfylte skjemaene vil sammen med en helhetlig vurdering

av hendelsene utgjøre en sammenstilt helhetlig ROS (se pkt. 2.3). Vedlegg 2 viser et eksempel på et utfylt skjema.

Analyseskjemaet finnes også på www.dsb.no.

UØNSKET HENDELSE NR. NAVN 2.1

Beskrivelse av hendelsen: 2.2

Medvirkende faktorer: Eksisterende tiltak og hvordan de fungerer:

SÅRBARHETSVURDERING 2.3.1

Er det særtrekk ved kommunen som kan bidra til at den uønskede hendelsen utvikler seg til det verre

(naturforhold, befolkningssammensetning osv.)?

Kan den uønskede hendelsen medføre følgehendelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester?

Hvordan vil langvarig(e) bortfall påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester?

Hvordan vil den uønskede hendelsen påvirke kommunens styrings- og krisehåndteringsevne?

Medfører hendelsen behov for evakuering? Vil det være behov for umiddelbar befolkningsvarsling?

Samlet vurdering av sårbarhet:

VEDLEGG

Svært Svært

SANNSYNLIGHETSVURDERING Lav Middels Høy Begrunnelse 2.3.2

lav høy

Sannsynlighet for hendelsen:

Vurdering av overførbarhet: Kan lignende hendelser inntreffe andre steder i kommunen?

KONSEKVENSVURDERING 2.3.3

Samfunnsverdi Konsekvenstype Konsekvenskategori Begrunnelse

0 1 2 3 4 5

Dødsfall

Liv og helse

Skader og sykdom

Manglende dekning av

Samfunnsstabilitet grunnleggende behov

Forstyrrelser i dagliglivet

Langtidsskader –

naturmiljø

Natur og miljø

Langtidsskader –

kulturmiljø

Direkte økonomiske tap

Materielle verdier

Indirekte økonomiske tap

Samlet vurdering av konsekvens (svært lav til svært høy):

USIKKERHET Lav Middels Høy Begrunnelse 2.3.4

Vurdering av usikkerhet:

BESKRIVE RISIKO Lav Middels Høy Begrunnelse 2.3.5

Basert på vurderingene over

(lav til høy):

MULIGE TILTAK 2.3.6

Sannsynlighetsreduserende Konsekvensreduserende

STYRBARHET Lav Middels Høy Begrunnelse 2.3.7

Vurdering av styrbarhet:

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 41

VEDLEGG

VEDLEGG 2: EKSEMPEL PÅ ANALYSE AV UØNSKET

HENDELSE

Eksemplet gjelder en stor kommune med 25 000 innbyggere eller mer.

UØNSKET HENDELSE NR. 3 NAVN Skred i boligområde

Beskrivelse av hendelsen:

I slutten av mai går et stort kvikkleireskred i boligområdet. Boligområdet består av ca. 20 bolighus og har ca. 70 innbyggere.

Skredet går midt på natten når de fleste ligger og sover. Det river med seg hovedforsyningen med høyspent strøm til

kommunesenteret.

Medvirkende faktorer: Eksisterende tiltak og hvordan de fungerer:

Erosjon, anleggsvirksomhet, nedbør. Plan for evakuering, manglende vedlikehold av VA-anlegg i området.

SÅRBARHETSVURDERING

Er det særtrekk ved kommunen som kan bidra til at den uønskede hendelsen utvikler seg til det verre

(naturforhold, befolkningssammensetning osv.)?

Deler av kommunen ligger i et område med fare for kvikkleireskred. Dette var ikke kjent da boligområdet ble utbygd.

Kan den uønskede hendelsen medføre følgehendelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester?

Hvordan vil langvarig(e) bortfall påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester?

Skredet fører til svikt i strømforsyningen i store deler av kommunen i 3–5 døgn. Dette berører også sykehuset.

Mobiltelefonnettet har batterikapasitet for drift i ca. fire timer etter strømbruddet. Basestasjonene for nødnett i området kan

fungere i 8–12 timer. De lokale bensinstasjonene kan ikke levere så lenge strømbruddet varer, fordi det ikke er nødstrøm til

drivstoffpumpene. Følgehendelsene skaper forstyrrelser i hverdagen for innbyggerne og påvirker kommunens leveranser av

helse- og omsorgstjenester.

Veien til det lokale legesenteret går gjennom boligområdet. Boligområdet er bygd over flere kvikkleirelommer, og under

redningsarbeidet dagen etterpå går det et nytt skred. Politiet har klart å evakuere resten av beboerne og redningspersonellet.

Hvordan vil den uønskede hendelsen påvirke kommunens styrings- og krisehåndteringsevne?

Medfører hendelsen behov for evakuering? Vil det være behov for umiddelbar befolkningsvarsling?

Hendelsen medfører stor belastning på kommunens kriseorganisasjon. Mange trenger tak over hodet, og har behov for

nødvendige forsyninger. Omsorg og medisiner til overlevende og direkte berørte av skredet og kommunikasjon og informasjon

til pårørende er en viktig oppgave. Tilrettelegging for sorgarbeid i f.eks. skoler og barnehager er allerede i gang.

Kommunen har nylig investert i nye nødstrømaggregater og alternative lokaler for kriseledelsen ved sykehjemmet i kommunen

og flytter dit. Både vannverk og sykehjem har noe nødstrøm. Det er imidlertid uklart hvor lenge det er drivstoff til aggregatene,

og det er ikke gjort avtaler om etterforsyning. På grunn av svikt i strømforsyningen på rådhuset er kommunens hjemmeside

nede. Dette gjør det vanskelig for kommunen å kommunisere med befolkningen.

Kommunens kriseorganisasjon har viktige oppgaver i å få oversikt over situasjonen, og situasjonens utvikling i samarbeid med

interne og eksterne aktører for å gjøre nødvendige grep for å håndtere og normalisere situasjonen. Kriseledelsen disponerer

nødnett, og går over på manuelle løsning pga. strømbruddet. Det er etablert egne talegrupper for kriseorganisasjonen, for

kommunalt beredskapsråd og for dialog med statsforvalter og nabokommuner.

Strømbruddet har konsekvenser for kommunens tjenester, sårbare grupper og befolkningen. Kommunens psykososiale

helseteam er etablert og vil oppsøke sårbare grupper i kommunen. Kommunen må legge til rette for å nå befolkningen med

oppsøkende virksomhet med bistand fra frivillige.

VEDLEGG

Behov for befolkningsvarsling:

Beboerne i boligområdet og i omkringliggende områder varsles av politiet som pålegger dem å forlate området så raskt som

mulig. Vurderingen er at rutiner for krisekommunikasjon i politi og kommune er tilstrekkelige, og det er ikke nødvendig å

etablere et befolkningsvarslingssystem.

Behov for evakuering:

Politiet har beordret evakuering av alle beboere i området, totalt 70 personer. Dette utfordrer ikke kapasiteten i kommunens

evakueringsplan, men forpleining av så mange kan bli krevende. Evakueringssenteret tilbyr de evakuerte forpleining i

oppvarmede lokaler, omsorg og helsetjenester.

Samlet vurdering av sårbarhet:

Kommunens naturforhold og manglede barrierer i utbyggingen bidrar til at hendelsen utvikler seg.

Hendelsen påvirker kommunen i svært stor grad, både i å beskytte befolkning og å opprettholde virksomhet og tjenester.

Hendelsen utfordrer kapasitets- og beredskapsevne både i befolkning, kommunen og eksterne beredskapsaktører.

Svært Svært

SANNSYNLIGHETSVURDERING Lav Middels Høy Begrunnelse

lav høy

Sannsynlighet for hendelsen: X 20 prosent sannsynlig at hendelsen

vil inntreffe i løpet av 100 år

Vurdering av sannsynlighet:

Statistisk kan Norge forvente to-tre store leirskredulykker i bebodde områder de neste 100 årene. Lokale geologiske og

topografiske forhold tilsier at vi kan legge den nasjonale statistikken til grunn. Det er ikke gjennomført tiltak mot skred som

kunne redusert sannsynligheten.

Vurdering av overførbarhet: Kan lignende hendelser inntreffe andre steder i kommunen?

Flere andre boligområder i kommunen ligger nær skråninger hvor skred kan tenkes å forekomme. I disse boligområdene er det

færre husstander og mennesker som kan bli rammet, og de inneholder ikke utsatt kritisk infrastruktur. Hendelsen i boligområde

er derfor vurdert å være verstefall for denne type hendelse i kommunen.

KONSEKVENSVURDERING

Samfunnsverdi Konsekvenstype Konsekvenskategori Begrunnelse

0 1 2 3 4 5

Dødsfall X 7–10 døde

Liv og helse

Skader og sykdom X 40 skadde

Manglende dekning av X

Samfunnsstabilitet grunnleggende behov

Forstyrrelser i dagliglivet X 800 berørte i over en uke

Langtidsskader – X

naturmiljø

Natur og miljø

Langtidsskader – X Kirke skadet

kulturmiljø

Direkte økonomiske tap X 40 mill. kr.

Materielle verdier

Indirekte økonomiske tap X 8–10 mill. kr.

Samlet vurdering av konsekvens (svært lav til svært høy):

Kommunen har om lag 25 000 innbyggere. Konsekvensene vurderes som svært store.

USIKKERHET Lav Middels Høy Begrunnelse

Vurdering av usikkerhet: X Manglende kunnskap fordi skredkartlegging ikke

er foretatt. Usikkerhet om tilstand på drenering.

Usikkerhet om varighet på strømbrudd. Konsekvensene

er sensitive for når på døgnet skredet går.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 43

VEDLEGG

BESKRIVE RISIKO Lav Middels Høy Begrunnelse

Basert på vurderingene over X Den opplevde risikoen er svært høy. Selv om

(lav til høy): sannsynligheten er lav, bidrar både mulige

konsekvenser og den høye usikkerheten til denne

vurderingen.

MULIGE TILTAK

Sannsynlighetsreduserende Konsekvensreduserende

• Kommunen igangsetter arbeid med å revidere • Skredsikre allerede bebygde skredutsatte områder, herunder

reguleringsplaner for dette og andre boligområder permanent erosjonssikring og støttefylling. Prosjekteres av

med tilsvarende skredfareutfordringer. I arbeidet med å geoteknisk fagkyndig.

identifisere og revidere planene gjennomføres risiko- og • Sikre tilgang til kritiske beredskapsressurser, også i

sårbarhetsanalyse og nødvendige grunnundersøkelser i kriseledelsens alternative lokaler.

områdene. Områder der skredfare avdekkes, må følges • Sikre forsyning av drivstoff til kommunens nødstrømsaggregat

opp med hensynssoner og tilhørende bestemmelser og til kjøretøy for den kommunale hjemmetjenesten og

som gir forbud mot utbygging og restriksjoner på andre brannvesenet

tiltak som graving og utfylling. • Gjennomgå hjemmetjenestens rutiner for oppfølging av

• Informere beboerne i om grunnforholdene, og om brukerne ved uønskede hendelser.

behovet for varsomhet ved/restriksjoner på endringer • Vurdere tiltak for å styrke krisekommunikasjonen med

av egen bolig og tomt. befolkningen under uønskede hendelser.

• Forsterke rutiner for håndtering og oppfølging av • Vurdere tiltak for å øke kapasiteten for elektronisk

bekymringsmeldinger. kommunikasjon i kriseledelsen.

• Øke forpleiningskapasiteten i kommunens evakueringssenter.

• Sikre kompetanse i ressursoversikter og varslingslister for å

håndtere en skredhendelse.

• Revidere kommunens beredskapsplan, og vurdere særskilte

prosedyre å håndtere en slik hendelse

• Gi informasjon til befolkningen om egenberedskap ved

strømbrudd.

STYRBARHET Lav Middels Høy Begrunnelse

Vurdering av styrbarhet: X Det er flere effektive tiltak som kan iverksettes etter

beslutning i kommunen.

VEDLEGG

VEDLEGG 3: FREMGANGSMÅTE FOR Å VURDERE

KONSEKVENSER, SANNSYNLIGHET, USIKKERHET OG

STYRBARHET

Sannsynlighet, konsekvens, usikkerheter mv. kan med fordel uttrykkes mest mulig konkret og entydig. En

hensiktsmessig framgangsmåte kan være å definere intervaller eller kategorier med terskelverdier.

Noen typer hendelser er mer sannsynlige i store kommuner med mange innbyggere enn i små kommuner.

Andre hendelser vil ha omtrent samme sannsynlighet i alle kommuner (f.eks. pandemier, radioaktivt nedfall

mv.). Uavhengig av størrelse kan kommuner være utsatt for spesielle farer knyttet til f.eks. naturforhold,

storulykkevirksomheter eller aktiviteter der mange samles.

Konsekvenskategoriene bør tilpasses kommunestørrelsen. 100 syke er en beskjeden utfordring i en kommune med

100 000 innbyggere, men kan være en stor utfordring i en kommune med en befolkning på 1000. Kommunen må

ta stilling til hvilke samfunnsverdier helhetlig ROS skal omfatte, og hvordan konsekvenser og sannsynlighet skal

kategoriseres. DSB anbefaler at sannsynlighet vurderes ut fra hvor trolig det er at den uønskede hendelsen vil

inntreffe i løpet av 100 år.

Det viktige er at kategoriene er egnet til å tegne et tydelig bilde av uønskede hendelser som overskrider kommunens

ordinære kapasitet både i fred, ved sikkerhetspolitiske krise og væpnet konflikt. Hendelser som forventes å kunne

inntreffe hyppigere enn ca. hvert tiende år, bør fanges opp av risiko- og sårbarhetsanalyser innen kommunens ansvar

for ulike funksjoner og tjenesteområder, eller av eksterne aktører og ros-analyser de har ansvar for.

SANNSYNLIGHET

Sannsynlighet kan tallfestes på ulike måter. DSB anbefaler at sannsynlighet beskrives ut fra at en hendelse vil

inntreffe i løpet av 100 år, som vist i tabellen under. Fordelen med å bruke et 100-årsintervall er at prosenten blir

større og dermed mer begripelig enn å bruke 1-årsintervall.

Det er i utgangspunktet dagens klimatiske, teknologiske og demografiske forhold som legges til grunn for vurdering

av sannsynlighet. Dersom man vil ta høyde for klimapåslag, må denne forutsetningen komme tydelig frem.

SANNSYNLIGHET FOR AT HENDELSEN SKAL INNTREFFE I LØPET AV HUNDRE ÅR

> 90% Svært høy

70–90 % Høy

40–69 % Middels

10–39 % Lav

< 10 % Svært lav

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 45

VEDLEGG

I tabellen under vises hvordan årlige sannsynligheter omregnes til sannsynlighet i et hundreårsperspektiv.

ÅRLIG SANNSYNLIGHET I PROSENT SANNSYNLIGHET I LØPET AV 100 ÅR I PROSENT

0,01 1

0,1 9,5

0,2 18,1

0,3 26,0

0,4 33,0

0,5 39,4

1,0 63,4

1,5 75,1

2,0 86,7

3,0 95,2

5,0 99,4

SAMFUNNSVERDIER OG KONSEKVENSTYPER

DSB anbefaler at konsekvensene av en hendelse blir vurdert med hensyn til påvirkning på de samfunnsverdiene

kommunen har valgt. Det kan f.eks. brukes to konsekvenstyper innenfor hver samfunnsverdi.

BEFOLKNINGENS SIKKERHET OG TRYGGHET

SAMFUNNSVERDIER KONSEKVENSTYPER

Liv og helse Dødsfall

Alvorlig skadde og syke

Samfunnsstabilitet Manglende dekning av grunnleggende behov

Forstyrrelser i dagliglivet

Natur og miljø Langtidsskader på naturmiljø

Langtidsskader på kulturmiljø/-minner

Materielle verdier Direkte økonomiske tap

Indirekte økonomiske tap

2 Små

1 Svært små

0 Ingen/ikke relevant

VEDLEGG

Nedenfor er eksempler på terskelverdier for hver konsekvenskategori innenfor de ulike konsekvenstypene.

En kommune med få innbyggere kan ha andre terskelverdier enn en stor kommune.

Der kommunestørrelse er relevant, har vi i tabellene under lagt inn ulike verdier for tre kommunestørrelser:

100.000, 10.000 og 1000 innbyggere.

LIV OG HELSE – ANTALL DØDE

KONSEKVENSKATEGORI ANTALL DØDE

Innbyggere i kommunen

100 000 10000 1000

5 > 10 >5 >2

4 7–10 3–5 2

3 4–6 2 1

2 2–3 1

0 0 0 0

Som en del av rammene kommunens ledelse setter for gjennomføring av helhetlig ROS (del 1), avklares kategorisering

av konsekvenstyper (se kap. 1.4), herunder hvilke dødsfall som skal regnes med, f.eks. alle dødsfall som inntreffer

som en direkte følge av hendelsen innen ett år. Kommunen må også avklares hvor alvorlige skader og sykdom må

være for at de skal regnes med. Et kriterium kan være at skaden eller sykdommen krever sykehusinnleggelse.

LIV OG HELSE – ALVORLIG SYKE OG SKADDE

KONSEKVENSKATEGORI ALVORLIG SYKE OG SKADDE

Innbyggere i kommunen

100 000 10000 1000

5 > 50 > 25 > 10

4 26–50 13–25 5–10

3 13–25 6–12 3–4

2 6–12 3–6 2

1 1–5 1–2 1

0 0 0 0

SAMFUNNSSTABILITET – MANGLENDE DEKNING AV GRUNNLEGGENDE BEHOV

Konsekvenstypen omfatter mangelfull tilgang til mat, drikkevann, varme og medisiner på hjemstedet som følge av

hendelsen.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 47

VEDLEGG

Konsekvenskategoriene 0–5 kan vurderes som en kombinasjon av andel av befolkningen som er berørt av hendelsen

og varigheten av den:

Antall MANGLENDE DEKNING AV GRUNNLEGGENDE BEHOV

berørte

Prosent av innbyggerne

Varighet ≤ 1 prosent 1–5 prosent 5–10 prosent 10–20 prosent > 20 prosent

> 10 døgn 2 3 4 5 5

5–10 døgn 1 2 3 4 5

2–5 døgn 1 1 2 3 4

1–2 døgn 0 1 1 2 3

< 1 døgn 0 0 1 1 2

Dersom hendelsen påvirker flere områder (f.eks. tilgangen på både mat og drikkevann) kan kategorien heves med ett

nivå, men ikke høyere enn 5.

SAMFUNNSSTABILITET – FORSTYRRELSER I DAGLIGLIVET

Konsekvenstypen omfatter svikt i strømforsyningen, svikt i tilgangen til elektronisk kommunikasjon (elektronisk

kommunikasjon og IKT) og svikt i tilgangen til transport til jobb, butikker og skole. Konsekvenskategoriene 0–5 kan

vurderes som en kombinasjon av andel av kommunens befolkning som rammes og hendelsens varighet:

Antall FORSTYRRELSER I DAGLIGLIVET

berørte

Prosent av innbyggerne

Varighet ≤ 1 prosent 1–5 prosent 5–10 prosent 10–20 prosent > 20 prosent

> 10 døgn 2 3 4 5 5

5–10 døgn 1 2 3 4 5

2–5 døgn 1 1 2 3 4

1–2 døgn 0 1 1 2 3

< 1 døgn 0 0 1 1 2

Dersom hendelsen slår inn på flere områder (f.eks. både strømforsyningen og elektronisk kommunikasjon) kan

kategorien heves med ett nivå, men ikke høyere enn 5.

NATUR OG MILJØ – SKADE PÅ NATURMILJØ

Skade på naturmiljø omfatter forringelse av naturmiljø gjennom f.eks. forurensning av sjø, vassdrag eller

naturhendelser som skog- og lyngbrann, flom og skred som forringer naturområder, og kan vurderes som en

kombinasjon av geografisk utbredelse og varighet. Utbredelse kan vurderes som lengde eller areal.

Geografisk SKADE PÅ NATURMILJØ

utbredelse

< 3 km 3–30 km 30–100 km 100–300 km > 300 km

Varighet

> 10 år 2 3 4 5 5

3–10 år 2 2 3 4 5

< 3 år 1 1 2 3 4

Skade på naturområder, strandlinje eller vassdrag som kommunen mener har særlig høy verdi, bør vektes høyere enn

andre.

VEDLEGG

NATUR OG MILJØ – SKADE PÅ KULTURMILJØ

Tap av kulturverdier er forringelse av kulturmiljø og kulturminner og vurderes ut fra fredningsstatus/verneverdi og

graden av ødeleggelse:

Vernestatus SKADE PÅ KULTURMILJØ

Verneverdige Verneverdige Fredete Fredete

Grad av kulturminner kulturmiljø kulturminner kulturmiljø

ødeleggelse

Uopprettelig 2 3 4 5

Alvorlig 1 2 3 4

Begrenset 1 1 2 3

Hvis både kulturminner og kulturmiljø blir skadet, gjelder høyeste verdi.

Noen definisjoner fra Riksantikvaren:

Fredet kulturminne

Et fredet kulturminne er et kulturminne som myndighetene tillegger så stor verdi at det må bevares for ettertiden. Et

fredet kulturminne er automatisk fredet eller vedtaksfredet. En fredning er den strengeste form for vern. Fredning

innebærer at inngrep/endringer må godkjennes av myndighetene. Lovene som benyttes ved fredning av kulturminner,

er kulturminneloven og svalbardmiljøloven.

Verneverdig kulturminne

Et verneverdig eller bevaringsverdig kulturminne er et kulturminne som har gjennomgått en kulturminnefaglig

vurdering og er identifisert som verneverdig. Kulturminner med regional eller lokal verdi sikres normalt vern ved hjelp

av plan- og bygningsloven. En annen måte å markere at et kulturminne er verneverdig på, er listeføring. Eksempler på

slike lister er Byantikvaren i Oslos Gule liste, Riksantikvarens fartøyliste og listen over bevaringsverdige norske kirker.

Kulturmiljø

Et område der kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Også naturelementer med

kulturhistorisk verdi kan inngå i et kulturmiljø.

MATERIELLE VERDIER – DIREKTE ØKONOMISKE TAP

Direkte økonomiske tap er knyttet til skade på eiendom og infrastruktur, og er utgifter til reparasjon og

normalisering.

KONSEKVENSVERDI DIREKTE ØKONOMISKE TAP

Innbyggere i kommunen

100 000 10 000 1 000

5 > 1,5 mrd. kr. > 150 mill.kr. > 15 mill. kr.

4 1 – 1,5 mrd. kr. 100–150 mill. kr 10–15 mill. kr.

3 500 mill.–1 mrd. kr. 50–100 mill. kr. 5–10 mill. kr.

2 250–500 mill. kr. 25–50 mill. kr. 2,5–5 mill. kr.

1 20–250 mill. kr. 2–25 mill. kr. 0,2–2,5 mill. kr.

0 < 20 mill. kr. < 2 mill. kr. < 0,2 mill. kr.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 49

VEDLEGG

MATERIELLE VERDIER – INDIREKTE ØKONOMISKE TAP

Denne konsekvenstypen omfatter tap av produksjon og inntjening som følge av hendelsen. Tapet kan skyldes

redusert produksjonsevne, skadet omdømme, transportproblemer eller andre forhold. Bortfall av inntekter fra

turistnæringen etter en naturkatastrofe eller annen alvorlig hendelse, vil inngå her. Tap må vurderes innenfor en

tidshorisont, f.eks. tre år eller ti år.

KONSEKVENSVERDI INDIREKTE ØKONOMISKE TAP

Innbyggere i kommunen

100 000 10 000 1 000

5 > 1,5 mrd. kr. > 150 mill.kr. > 15 mill. kr.

4 1–1,5 mrd. kr. 100–150 mill. kr 10–15 mill. kr.

3 500 mill.–1 mrd. kr. 50–100 mill. kr. 5–10 mill. kr.

2 250–500 mill. kr. 25–50 mill. kr. 2,5–5 mill. kr.

1 20–250 mill. kr. 2–25 mill. kr. 0,2–2,5 mill. kr.

0 < 20 mill. kr. < 2 mill. kr. < 0,2 mill. kr.

Bruk av konsekvenstyper og -kategorier kan også gi grunnlag for å legge sammen ulike typer konsekvenser til en

samlet konsekvensvurdering av en uønsket hendelse. Dette medfører i så fall at vi veier ulike typer konsekvenser

mot hverandre (for eksempel liv og helse mot materielle tap). Dette innebærer et verdivalg, og må gjøres med

varsomhet. En slik tilnærming krever derfor at de som utarbeider konsekvenstyper og terskelverdier har et bevisst

og gjennomtenkt forhold til hva de gjør, og at metodebruken er tilstrekkelig forankret

VURDERING AV USIKKERHET

Usikkerheten vurderes som høy hvis to eller flere av de følgende betingelser er oppfylt:

LAV Hvis ingen av betingelsen er oppfylt vurderes usikkerheten som lav.

MIDDELS Hvis en av betingelsene over er oppfylt vurderes usikkerheten som middels.

HØY • Lite relevante data og erfaringer

• Hendelsen er ukjent og dårlig forstått

• Uenighet om risiko

• Små endringer i forutsetningene for hendelsen kan føre til store endringer i risiko

VURDERING AV STYRBARHET

Følgende vurderinger foreslås for styrbarhet:

LAV Kommunen har ikke selv virkemidler til foreslått oppfølging.

MIDDELS Kommunen kan påvirke foreslått oppfølging som lokal myndighet, medeier og pådriver overfor

eksterne aktører.

HØY Kommunen har virkemidler, kompetanse og ansvar for foreslått oppfølging.

VEDLEGG

VEDLEGG 4: SÆRTREKK OG KILDER TIL INFORMASJON

Virksomheter som

Tilgjengelig i

Tema Faglige spørsmål Informasjon tilgjengeliggjør

Kunnskapsbanken

informasjon

Statens vegvesen v

Transportinfrastruktur på BaneNOR v

Hvilke typer kritisk veg, bane, luft og sjø Kartverket v

infrastruktur finnes i

kommunen, og er det Kystverket v

forbundet risiko eller Drikkevann og avløps- Kartverket v

sårbarhet med geografisk håndtering

plassering? Kommunal teknikk/ vann

og avløp

Kraftforsyning NVE v

Brannstasjoner DSB v

Slokkevann Kommunal teknikk/ vann

og avløp

Sivilforsvarets distrikter DSB v

Hvilke beredskapsressurser og ressurser

er tilgjengelig i kommunen,

AMK Helseforetak

og hvor er disse plassert?

Helse-, sosial og omsorgs- Kommunen

Særtrekk og sårbarheter

tjenester

Drikkevannberedskap Vannverket v

Frivillige organisasjoner v

v

Statistikk over befolknings- Kartverket

sammensetning

Er det noen befolknings-

grupper som er spesielt Kartlag som viser Kartverket

sårbare eller behøver geografisk befolknings-

særlig oppmerksomhet ved fordeling

en hendelse? Sykehjem og sykehus Kartverket

Skoler og barnehager

Fredet og særlig verdifull Miljødirektoratet

natur og miljøressurser

Kulturminner og - miljø Riksantikvaren

Er det verdier knyttet til Særskilte brannobjekter Kommunens brann- og

natur, miljø og kultur eller redningsvesen

andre verdier som må Kart over tidligere NVE (flom og skred)

beskyttes særlig? hendelser

Statistikk over ulykker og DSB

hendelser

Kommuner v

v

Er det sårbarheter Demografi SSB, kommunen

befolkningssammen-

Avstander og begrenset SSB, kommunen

setninger, avstander og

kapasitet

bosettingsmønster?

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 51

VEDLEGG

Virksomheter som

Tilgjengelig i

Tema Faglige spørsmål Informasjon tilgjengeliggjør

Kunnskapsbanken

informasjon

Kan kommunen bli HRS

mottakskommune ved

forlis/offshore ulykker?

Kart over tidligere NVE (flom og skred) v

hendelser

Statistikk over ulykker og DSB v

hendelser

Kommuner

Statsforvalteren v

Evalueringer fra tidligere

hendelser Fagmyndigheter v

Hvilke hendelser har

Andre offentlige og v

rammet kommunen

private aktører

tidligere?

Statistikk over brann- DSB v

og redningstjenestens

innsatser

Særtrekk og sårbarheter

Historiske ekstremvær- MET v

varsler og værobserva-

sjoner

Historiske farevarsler for NVE v

flom og skred

Fare- og aktsomhetssoner NVE v

for flom og skred

Hvilke områder i eller

Kart som viser marin NGU v

omkring kommunene er

grense og kartlagt

særlig utsatt for naturfare?

kvikkleire

Skogbrannpotensiale NIBIO

Nasjonale og fylkesvise Klimaservicesenteret v

Hvordan vil klima- klimafremskrivninger

endringene påvirke risiko

og sårbarhet i kommunen? Kart over havnivåstigning Kartverket v

og stormflo

Storulykkeanlegg DSB

Finnes det virksomheter Anlegg med farlig stoff DSB

eller aktivitet i kommunen og eksplosiver

som alene eller sammen

Transport av farlig gods DSB

kan gi risiko for store

ulykker? Ulykkestrekninger på vei Statens vegvesen

Dammer NVE

VEDLEGG

Virksomheter som

Tilgjengelig i

Tema Faglige spørsmål Informasjon tilgjengeliggjør

Kunnskapsbanken

informasjon

Kommunens tjeneste-

områder

Andre kommuner

Risiko- og sårbarhets-

Private virksomheter i

analyser

kommunen

Særtrekk og sårbarheter

Hvilke farer og trusler Statsforvalteren

beskrevet i andre analyser

DSB

kan være aktuelle?

NSM

Trusselvurderinger PST

E-tjenesten

Forskningsmiljø og

Forskning og utredning

fagmyndigheter

Er det forsvarsanlegg i eller Forsvarsbygg

i nærheten av kommunen?

Er det trafikknutepunkt

i eller i nærheten av

kommunen?

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 53

VEDLEGG

VEDLEGG 5: EKSEMPLER PÅ UØNSKEDE HENDELSER

Forsyningssvikt Sikkerhets- Branner o.l. Sykdommer

politiske

hendelser

• Svikt i mat- • Økt militær • Skog-/ • Pandemi

forsyning aktivitet lyngbrann • Sykdom som

• Svikt i vann- • Trusler mot • Tunnelbrann følge av mat-

forsyning kritiske samfunns- • Brann i tett eller vannbåren

• Svikt i driv- funksjoner trehus- smitte

stofforsyning • Påvirknings- bebyggelse • Sykdom med

• Svikt i operasjoner • Brann i skole, antibiotika

legemiddel- • Forstyrrelser i sykehjem, resistente

forsyning kritiske hotell, bolig- bakterier

• Svikt i kraft- forsyninger kompleks o.l. • Andre

forsyningen • Militært angrep • Industribrann smittsomme

• Svikt i elektronisk eller trusler om • Eksplosjon i sykdommer

kommunikasjon militært angrep fyrverkeri eller • Forgiftninger

• Svikt i helse- og • Sammensatte sprengstoff • Dyresykdommer

velferdstjenester hendelser • Brann i ferje

• Svikt i tilgang på • Sabotasje

kompetanse og • Befolknings-

arbeidskraft forflyttinger

• Svikt i tilgang på

kritiske innsats-

faktorer

Nærings- Digitale Flom Ekstremvær

virksomhet/ hendelser

industri

• Gassutslipp • Digitale angrep • Flom i store • Sterk vind

• Utslipp av andre • Andre hendelser vassdrag • Store nedbørs-

farlige stoffer med bortfall • Regnflom mengder (regn,

• Eksplosjon av viktige IT- i mindre snø og hagl

• Ulykke med systemer vassdrag • Lynnedslag

farlig gods (vei, • Innbrudd i og urbane • Tørke

bane, sjø) datasystemer områder • Varmebølge

• Ulykker med taushets- (overvann) • Kuldebølge

ifm. store belagte person- • Stormflo

arrangementer opplysninger • Dambrudd

• Ulykker ifm.

turisme og

cruisetrafikk

VEDLEGG

Akutt forurensing Kriminalitet Atomulykker Luftfartsulykker

og tilsiktede

handlinger

• Skipsulykke • Terrorangrep • Stort utslipp • Flystyrt

• Utslipp fra • Alvorlige fra utenlandsk • Kollisjon

industri til tilsiktede anlegg mellom fly på

luft, sjø eller handlinger • Lokalt utslipp bakken

vassdrag • Kapring, fra skip • Helikopter-

• Forurensing av kidnapping, • Marint utslipp ulykke

drikkevanns- sabotasje

kilde

Skred Veitrafikkulykker Jernbaneulykker Migrasjon

• Kvikkleireskred • Større trafikk- • Planovergangs- • Ankomst av

• Stein- og ulykker ulykke et stort antall

jordskred • Ulykke i tunnel • Avsporing migranter og

• Snøskred • Bussulykke • Togkollisjon flyktninger på

• Fjellskred kort tid

Annet

• Jordskjelv

• Kollaps av

bygninger,

bruer etc.

• Taubaneulykker

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 55

VEDLEGG

VEDLEGG 6: FORSLAG TIL FIGURER FOR Å PRESENTERE

EN HENDELSE OG EN SAMMENSTILT HELHETLIG ROS

• Eksempel på en hendelse i bow-tie, figur 14.

• Samling av analyseskjemaene for de utvalgte hendelsene.

• Resultater i tabell, tabell 7.

• Samlet fremstilling av risiko og styrbarhet, figur 15

• Risikomatrise fordelt på konsekvenstyper, figur 16.

• Samlet fremstilling av virkning på kritiske samfunnsfunksjoner og styringsevne, figur 17, 18 og 19.

Eksemplene er hentet fra vurderingen av hendelsen «Skred i boligområde», se vedlegg 2, og andre tenkte hendelser

for vise hvordan en sammenstilt helhetlig ROS kan fremstilles.

Sannsynlighetsreduserende tiltak Konsekvensreduserende tiltak

Kraftig/langvarig Liv og helse: døde

områder, planROS og arealplaner

Unngå utbygging i skredutsatte

nedbør og skadde/syke

(materiell og personell)

skredutsatte områder

Beredskapsressurser

Beredskapsplaner/

beredskapsøvelser

Samfunnsstabilitet:

Kartlegging av

Skredsikring

Kvikkleire grunnleggende behov,

Evakuering

forstyrrelser i dagliglivet

Skred i

boligområde Natur og miljø:

Erosjon langtidsskader på natur-

og kulturmiljø-/minner

Materielle verdier:

Anleggsvirksomhet økonomiske tap

Sårbarhet Sårbarhet

Usikkerhet Usikkerhet

Figur 14. Eksempler på hendelse i sløyfemodell.

VEDLEGG

SAMMENSTILT HELHETLIG ROS

Resultater i tabell

For å gi oversikt over de viktigste resultatene fra risiko- og sårbarhetsvurderingen kan disse presenteres i en tabell

som vist i eksempelet under.

Uønsket

Sannsynlighet Konsekvenser Sårbarhet Risiko Styrbarhet

hendelse

1. Bussulykke i tunnel Middels

2. Flom i elv Middels

3. Skred i boligområde Lav Svært store Stor Høy Høy

Store konsekvenser mht. Behov for evakuering

dødsfall og syke/ skadde. De fleste kritiske

Svært store forstyrrelser i samfunnsfunksjoner og

dagliglivet tjenester er berørt

Middels store direkte Store påkjenninger på

økonomiske tap kommunens styringsevne

Små indirekte økonomiske og kriseledelse

tap

4. Brann på sykehjem Lav

5. Skyteepisode på skole Lav

Tabell 7. Resultater i tabell.

Samlet fremstilling av risiko og styrbarhet

Risiko i kommunen

HØY

Skred i boligområde

Bussulykke i tunnel

Flom i by

Brann på sykehem

Skyteepisode på skole

LAV Kommunens styrbarhet

LAV HØY

Figur 15. Eksempel på en samlet fremstilling av risiko og styrbarhet.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 57

VEDLEGG

Risikomatrise

Risiko- og sårbarhetsvurderingene for alle de vurderte uønskede hendelsene kan oppsummeres i matriseform.

Et eksempel på dette er figur 16.

De uønskede hendelsene plasseres i matrisene(e) ut fra vurderingen av sannsynlighet og konsekvens. Hendelsene

som ligger øverst til høyre i matrisen, er hendelser som er vurdert å ha høy sannsynlighet og store konsekvenser.

Hendelser som ligger nede til venstre i matrisen, er hendelser som er vurdert å ha lav sannsynlighet og små

konsekvenser. I matrisen kan hendelser med høy usikkerhet for eksempel markeres med en ring, se figur 16.

Det er også mulig å sammenstille flere konsekvenstyper i én tabell eller matrise til en samlet konsekvens. En slik

fremstilling er krevende, og det er viktig å være bevisst på samfunnsverdien av de ulike konsekvenstypene når de

skåres på en felles skala.

1: Ingen døde 2: 1–2 døde 3: 3–5 døde 4: 6–10 døde 5: > 10 døde

E: 90–99 %

Svært høy

Sannsynlighet

D: 70–89 %

2 1. Bussulykke i tunnel

Høy

2. Flom i elv som rammer by

C: 40–69 % 3. Skred i boligområde

1 4. Brann på sykehjem

Middels

5. Skyteepisode på skole

B: 10–39 %

Lav

A: 0–9 %

Svært lav

Figur 16. Risikomatrise for konsekvenstypen liv og helse.

SÅRBARHETER I KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER OG PÅKJENNINGER I BEREDSKAPEN

1. Utvalgte uønskede hendelser og belastinger på kritiske samfunnsfunksjoner

Kritiske samfunnsfunksjoner som blir berørt

kommunikasjon og IKT

Nødvendige helse- og

Forsyning av drivstoff

Fremkommelighet og

Oppfølging av særlig

Krisekommunikasjon

varme og medisiner

Forsyning av energi

Forsyning av mat,

omsorgstjenester

avløpshåndtering

redningstjeneste

Evne til å ta imot

sårbare grupper

Styringsevne og

Sosialtjenester

Drikkevann og

kriseledelse

Elektronisk

evakuerte

transport

Nød- og

Uønsket hendelse

1. Bussulykke i tunnel X X X X

2. Flom i elv som

X X X X X

rammer by

3. Skred i boligområde X X X X X X X X X X

4. Brann på sykehjem X X X X

5. Skyteepisode på

X X X X X X

skole

Figur 17. Oppsummering av hendelser og påvirkning på kritiske samfunnsfunksjoner.

VEDLEGG

2. SVIKT I KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER OG GJENSIDIGE AVHENGIGHETER

I vurderinger av utvalgte uønskede hendelser avdekkes kunnskap om hvordan kritiske samfunnsfunksjoner er

avhengige av hverandre, og hvordan svikt i en eller flere vil påvirke de øvrige. Slike avhengigheter kan påvirke

kommunens styringsevne og evne til å beskytte befolkningen, opprettholde egen virksomhet, tjenester og evne til

kriseledelse, og gir indikatorer for hvor det kan være viktig med videre oppfølging. Figur 18 gir eksempler på slike

mulige avhengigheter.

Følgehendelser/svikt

kommunikasjon og IKT

Nødvendige helse- og

Fremkommelighet og

Oppfølging av særlig

Krisekommunikasjon

varme og medisiner

Forsyning av energi

Forsyning av mat,

omsorgstjenester

avløpshåndtering

redningstjeneste

Evne til å ta imot

sårbare grupper

Styringsevne og

Sosialtjenester

Drikkevann og

Forsyning av

kriseledelse

Elektronisk

evakuerte

transport

drivstoff

Nød- og

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Svikt

1. Forsyning av mat, varme og

X X X X X X

medisiner

2. Evne til å ta imot evakuerte X X X

3. Forsyning av energi X X X X X X X X X

4. Forsyning av drivstoff X X X X X X

5. Elektronisk kommunikasjon

X X X X X X X X

og IKT

6. Vann- og avløpshåndtering X X X X

7. Fremkommelighet og

X X X X

transport

8. Oppfølging av særlig

X X X X X X X X

sårbare grupper

9. Nødvendige helse- og

X X X X X X X

omsorgstjenester

10. Sosialtjenester X X X X X

11. Nød- og redningstjeneste X X X X

12. Styringsevne og

X

kriseledelse

13. Krisekommunikasjon X X X X X X X

Figur 18. Avhengigheter mellom samfunnsfunksjonene.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 59

VEDLEGG

3. BEHOV FOR FORSTERKET BEREDSKAPSKAPASITET

Det siste eksemplet er et påvirkningsdiagram som viser hvordan en kompleks og langvarig hendelse legger

ytterligere påkjenninger både på lokalsamfunn og kommunens virksomhet, tjenester, beskyttelse av befolkningen,

styringsevne og kriseledelse.

• Svikt i forsyning av mat, varme og medisiner

• Svikt i evnen til å ta i mot evakuerte

• Svikt i forsyning av energi

• Svikt i forsyning av drivstoff

• Svikt i tilgang på elektronisk kommunikasjon og IKT

Svikt i energiforsyning

• Svikt i forsyning av drikkevannn og avløpshåndtering

Hendelser

som medfører

langvarig svikt • Svikt i fremkommelighet og transport

i energi-

forsyningen

• Svikt i oppfølgingen av særlig sårbare grupper

Svikt i IKT/telekom

• Svikt i nødvendige helse- og omsorgstjenester

• Svikt i sosialtjenester

• Svikt i nød- og redningstjeneste

• Svikt i styringsevne og kriseledelse

• Krisekommunikasjon

Figur 19. Behov for forsterket beredskapskapasitet.

VEDLEGG

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 61

Direktoratet for

samfunnssikkerhet

og beredskap

Rambergveien 9

2. SVIKT I KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER OG GJENSIDIGE AVHENGIGHETER

1. Bussulykke i tunnel 2. Flom i elv som rammer by 3. Skred i boligområde 4. Brann på sykehjem 5. Skyteepisode på skole

Figur 16. Risikomatrise for konsekvenstypen liv og helse.

SÅRBARHETER I KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER OG PÅKJENNINGER I BEREDSKAPEN 1. Utvalgte uønskede hendelser og belastinger på kritiske samfunnsfunksjoner

Figur 17. Oppsummering av hendelser og påvirkning på kritiske samfunnsfunksjoner.

I vurderinger av utvalgte uønskede hendelser avdekkes kunnskap om hvordan kritiske samfunnsfunksjoner er avhengige av hverandre, og hvordan svikt i en eller flere vil påvirke de øvrige. Slike avhengigheter kan påvirke kommunens styringsevne og evne til å beskytte befolkningen, opprettholde egen virksomhet, tjenester og evne til kriseledelse, og gir indikatorer for hvor det kan være viktig med videre oppfølging. Figur 18 gir eksempler på slike mulige avhengigheter.

AKTØRER, ORGANISERING OG INVOLVERING

Kommunen skal legge til rette for en bred og involverende prosess for gjennomføring av helhetlig ROS. Det er kommunen som beslutter hvem som bør delta i arbeidet og hvor i prosessen aktørene skal involveres. Det er også kommunen som beslutter hvordan arbeidet skal gjennomføres og følges opp. Det kan være behov for å lage et mer detaljert mandat eller en prosjektbeskrivelse for arbeidet. Figur 7 gir en oversikt over aktuelle aktører. Figur 8 (del 2) viser i hvilken del av analysen aktørene bør involveres. Politisk og administrativ ledelse skal involveres, sammen med kommunens tjenesteområder. Tjenesteområder der kommunen er eier skal involveres. Eksterne aktører skal inviteres inn i arbeidet med

BAKGRUNN OG OMFANG AV HELHETLIG ROS

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

I del 1 setter kommunens ledelse rammer og gir nødvendige avklaringer før gjennomføringen av helhetlig ROS. Figur 6 viser trinnene i denne delen.

Det er viktig at helhetlig ROS gjenspeiler risiko- og sårbarhetsbildet. Det betyr at endringer i risiko- og sårbarhetsbildet gir behov for å oppdatere helhetlig ROS.

Endringer i risiko- og sårbarhetsbildet kan f.eks. skyldes ny kunnskap om særlige utviklingstrekk som klimaendringer, endringer den sikkerhetspolitiske situasjonen og ved etablering av ny virksomhet. Figur 6. Del 1 med trinn.

Lokalt kan risiko- og sårbarhetsbildet også endres som følge av funn etter evalueringer av øvelser og hendelser, Statsforvalterens tilsyn og kommunerevisjonens forvaltningsrevisjon. DSB anbefaler at helhetlig ROS oppdateres hvert fjerde år, i forbindelse med at kommunen utarbeider sin planstrategi. 8 Da får kommunestyret en oppdatert helhetlig ROS som grunnlag for å diskutere ambisjoner for den lokale samfunnsikkerhetspolitikken.

Basert på vurderingene over (lav til høy):

Samlet vurdering av konsekvens (svært lav til svært høy): Kommunen har om lag 25 000 innbyggere. Konsekvensene vurderes som svært store.

Manglende kunnskap fordi skredkartlegging ikke er foretatt. Usikkerhet om tilstand på drenering. Usikkerhet om varighet på strømbrudd. Konsekvensene er sensitive for når på døgnet skredet går.

Den opplevde risikoen er svært høy. Selv om sannsynligheten er lav, bidrar både mulige konsekvenser og den høye usikkerheten til denne vurderingen.

MULIGE TILTAK Sannsynlighetsreduserende • Kommunen igangsetter arbeid med å revidere reguleringsplaner for dette og andre boligområder med tilsvarende skredfareutfordringer. I arbeidet med å identifisere og revidere planene gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyse og nødvendige grunnundersøkelser i områdene. Områder der skredfare avdekkes, må følges opp med hensynssoner og tilhørende bestemmelser som gir forbud mot utbygging og restriksjoner på andre tiltak som graving og utfylling. • Informere beboerne i om grunnforholdene, og om behovet for varsomhet ved/restriksjoner på endringer av egen bolig og tomt. • Forsterke rutiner for håndtering og oppfølging av bekymringsmeldinger.

Konsekvensreduserende • Skredsikre allerede bebygde skredutsatte områder, herunder permanent erosjonssikring og støttefylling. Prosjekteres av geoteknisk fagkyndig. • Sikre tilgang til kritiske beredskapsressurser, også i kriseledelsens alternative lokaler. • Sikre forsyning av drivstoff til kommunens nødstrømsaggregat og til kjøretøy for den kommunale hjemmetjenesten og brannvesenet • Gjennomgå hjemmetjenestens rutiner for oppfølging av brukerne ved uønskede hendelser. • Vurdere tiltak for å styrke krisekommunikasjonen med befolkningen under uønskede hendelser. • Vurdere tiltak for å øke kapasiteten for elektronisk kommunikasjon i kriseledelsen. • Øke forpleiningskapasiteten i kommunens evakueringssenter. • Sikre kompetanse i ressursoversikter og varslingslister for å håndtere en skredhendelse. • Revidere kommunens beredskapsplan, og vurdere særskilte prosedyre å håndtere en slik hendelse • Gi informasjon til befolkningen om egenberedskap ved strømbrudd.

Det er flere effektive tiltak som kan iverksettes etter beslutning i kommunen.

Direkte økonomiske tap Indirekte økonomiske tap

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Antall døde Antall alvorlig skadde og døde Manglende dekning av grunnleggende behov Forstyrrelser i dagliglivet Langtidsskader på naturmiljø Langtidsskader på kulturmiljø/kulturminner

Tabell 2. Samfunnsverdier og konsekvenstyper.

Samfunnsverdiene er grunnlaget for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Helhetlig ROS skal skape bevissthet om de samfunnsverdiene kommunen skal beskytte, gi kunnskap om hva som kan true og påvirke verdiene, og vise hva som må til for å beskytte dem.

Som en del av rammene må kommunen definere samfunnsverdier og konsekvenstyper. Eksempler på slike samfunnsverdier er liv og helse, samfunnsstabilitet, natur og miljø og materielle verdier. I tabell 2 er verdiene konkretisert med konsekvenstyper. Kommunen kan også velge andre verdier og konsekvenstyper.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE

• Skipsulykke • Utslipp fra industri til luft, sjø eller vassdrag • Forurensing av drikkevannskilde

• Stort utslipp fra utenlandsk anlegg • Lokalt utslipp fra skip • Marint utslipp

• Ankomst av et stort antall migranter og flyktninger på kort tid

Annet • Jordskjelv • Kollaps av bygninger, bruer etc. • Taubaneulykker

VEDLEGG 6: FORSLAG TIL FIGURER FOR Å PRESENTERE EN HENDELSE OG EN SAMMENSTILT HELHETLIG ROS • • • • • •

Eksempel på en hendelse i bow-tie, figur 14. Samling av analyseskjemaene for de utvalgte hendelsene. Resultater i tabell, tabell 7. Samlet fremstilling av risiko og styrbarhet, figur 15 Risikomatrise fordelt på konsekvenstyper, figur 16. Samlet fremstilling av virkning på kritiske samfunnsfunksjoner og styringsevne, figur 17, 18 og 19.

Eksemplene er hentet fra vurderingen av hendelsen «Skred i boligområde», se vedlegg 2, og andre tenkte hendelser for vise hvordan en sammenstilt helhetlig ROS kan fremstilles.

Figur 14. Eksempler på hendelse i sløyfemodell.

Forskrift om beredskapsplikt for Longyearbyen lokalstyre Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt

Figur 2. Kommunal beredskapsplikt fra regulering til metodeveiledere.

Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret.

Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt og forskrift 18. desember 2012 om sivilbeskyttelseslovens anvendelse på Svalbard.

Som lokal myndighet er kommunen et fundament i det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Den har som primæroppgave å beskytte befolkningen, være planmyndighet, ivareta viktige tjenester og sikre styrings- og krisehåndteringsevnen. Det betyr at kommunen må ivareta nasjonale krav og føringer, og forholde seg til hvordan samfunnssikkerhetsutfordringene kan ramme lokalt og true lokalsamfunnets verdier. Det betyr også at kommunen må se bredden i samfunnssikkerhetsarbeidet, både når det gjelder forebygging, beredskap og krisehåndtering. Lokal beredskap kan illustreres i tre nivåer (se figur 3). I praksis vil det være glidende overganger mellom nivåene, og det vil også variere mellom kommunene. Det forutsettes at kommunens beredskapsansvar innen det vi kaller «hverdagshendelsene» er på plass. Her handler det om robusthet i kommunens tjenester og funksjoner, forebyggende aktiviteter og evne til å respondere, blant annet hos nød- og redningstjenesten. Vi kaller dette grunnberedskap.

Den kommunale beredskapsplikten omfatter de to øverste nivåene i figuren. Dette er den beredskapen kommunen hele tiden må videreutvikle for å kunne forebygge og håndtere komplekse og ekstraordinære hendelser/situasjoner. Her tenker vi på slike hendelser/ situasjoner som utfordrer kommunens samlede kapasitet og truer grunnleggende samfunnsverdier. En hverdagshendelse kan eskalere til høyere nivå, dersom den utfordrer kapasiteten i grunnberedskapen. Det må også tas høyde for at hverdagshendelser vil kunne oppstå samtidig med hendelser på de to høyere nivåene. Kommunal beredskapsplikt er også ett av flere regelverk innen totalforsvaret som forbereder kommunen på å opprettholde og omlegge tjenester, og å være forberedt på å måtte løse andre oppgaver i sikkerhetspolitiske kriser og væpnede konflikter. Dette gjelder spesielt oppgaver knyttet til ytterligere forsterkninger i beskyttelsen av sivilbefolkningen.

ROS-analyser gjøres på alle forvaltningsnivåer (se tabell 1) og på de fleste tjenesteområder. Noen ROS-analyser er pålagt gjennom lov og forskrift, noen analyser er det anbefalt å gjennomføre og noen gjennomføres fordi det er avdekket et behov for mer detaljert kunnskap. Felles for risiko- og sårbarhetsanalyser på sentralt og regionalt nivå, og innen ulike fag- og tjenesteområder på lokalt nivå, er at de alle er kunnskapsgrunnlag inn i helhetlig ROS.

Analyser på lokalt nivå kan også brukes i oppfølgingen etter helhetlig ROS. Eksempelvis kan et oppfølgingstiltak være at kommunen skal revidere ROS-analyser innen helse- og omsorgstjenesten, med føringer om å følge opp de utvalgte hendelsene i helhetlig ROS i lys av hvordan de påvirker tjenesten. Et annet tiltak kan være at kommunens ledelse gir føringer om konkret innhold for risiko- og sårbarhetsanalyser i arealplanleggingen. Kommunens ledelse kan også ha behov for mer kunnskap gjennom detaljanalyser, eksempelvis en grunnundersøkelse eller en klimasårbarhetsanalyse.

Vurdere alternative løsninger for elektronisk kommunikasjon og IKT hvis tilgang og tele- og datatilbudene skulle svikte.

Kommunen samordner sin beredskapsplanlegging mot andre aktuelle samfunnssikkerhetsaktører.

Kommunen må forberede seg på økt behov for totalforsvaroppgaver, spesielt innen sivil beskyttelse.

Ha jevnlig dialog med nettselskaper, tele- og datatilbydere og DSB om forsyningssikkerhet av energi, telekommunikasjon og nødnett.

Sikre oppdatering av helhetlig ROS ved endringer i risikoog sårbarhetsbilde, og kontinuerlig utvikling av arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Tabell 4. Forslag til tiltak og styrbarhet. DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Del 3 beskriver hvordan kommunen kan følge opp helhetlig ROS ved å legge den til grunn for arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen.11 Helhetlig ROS skal behandles i kommunestyret.12

Helhetlig ROS følges opp ved at kommunen • oppdaterer sine langsiktige samfunnssikkerhetsmål, strategier og prioriterte tiltak i plan for oppfølging, • legger helhetlig ROS til grunn for planer og prosesser iht. plan- og bygningsloven og kommuneloven, • legger den til grunn for beredskapsplanlegging og overordnet beredskapsplan.

Oppfølgingen integreres i det kommunale plansystemet, i eierskaps- og virksomhetsstyringen og i beredskapsplanleggingen.

De langsiktige samfunnsikkerhetsmålene oppdateres på bakgrunn av helhetlig ROS og nasjonale forventninger til samfunnssikkerhet.

For hver av hendelsene vurderes risiko og sårbarhet. Elementer i denne vurderingen er: • • • •

sårbarhet (2.3.1) sannsynlighet for at hendelsen vil inntreffe (2.3.2) konsekvenser av hendelsen (2.3.3) usikkerhet knyttet til vurderingene (2.3.4).

Her kan det være hensiktsmessig å invitere interne og eksterne aktører.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Til hjelp i vurderingen har vi laget et analyseskjema (se vedlegg 1). DSB anbefaler at skjemaet brukes, både for å strukturere arbeidet og for å sikre at alle trinn er med. Ved å bruke skjemaet blir også vurderingene dokumentert. Vedlegg 2 er et eksempel på en vurdering av en uønsket hendelse. Nedenfor beskrives trinnene nærmere.

Sårbarheten vurderes med utgangspunkt i kommunens evne til å fungere gitt den utvalgte hendelsen og eventuelle følgehendelser. For eksempel særtrekk, årsaker, hvilke kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester som kan bli berørt, mulige avhengigheter mellom dem, eksisterende barrierer og robustheten i disse, og hvor effektiv kommunen vil være i å opprettholde virksomheten gjennom håndteringen. I tillegg kan hjelpespørsmål være: • Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner blir berørt av den uønskede hendelsen (se tabell 3)? • Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner er kommunen avhengig av for å opprettholde sin virksomhet og tjenester? • Hvilke kritiske samfunnsfunksjoner trenger kommunen for å håndtere den uønskede hendelsen? • Hvordan vil langvarig(e) bortfall av samfunnsfunksjoner/-tjenester påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester? • Hvilke konsekvenser vil bortfall av kritiske samfunnsfunksjoner/tjenester ha for samfunnsverdiene som skal beskyttes (se tabell 2)? • Hvordan påvirker hendelsen kommunens evne til styring og kriseledelse?

Sannsynligheten vurderes ut ifra hvor trolig det er at den uønskede hendelsen vil inntreffe. Vurderingen kan gjøres i to trinn: • Hvilke forutsetninger må være til stede for at hendelsen kan inntreffe? • I hvilken grad er disse forutsetningene til stede?

Også her er beskrivelsen av den utvalgte hendelsen utgangspunktet. Eksisterende barrierer må med i vurderingen. Det kan gi merverdi å vurdere sannsynligheten for at tilsvarende hendelser kan skje andre steder i kommunen. I analyseskjemaet kalles dette overført sannsynlighet. Å vurdere sannsynlighet vil alltid være en subjektiv oppfatning. Vurderingen kan beskrives og kategoriseres med ord (f.eks. liten, middels, stor sannsynlighet), med tallverdi (eksempelvis antall ganger i et tidsrom, som igjen kan sorteres på skala f.eks. fra 1–5) eller i prosentvis sannsynlighet i løpet av et tidsrom. Uansett hvordan man velger å beskrive vurderingen, er målet å vise sannsynligheten i løpet av et gitt tidsrom (f.eks. mellom 10 og 39 prosent sannsynlighet i en hundreårsperiode). Ved å bruke samme vurderingssystem på alle de utvalgte hendelsene, får man mulighet til å sammenstille og vurdere hendelsene opp mot hverandre. For å vurdere sannsynlighet kan kommunen hente informasjon bl.a. fra erfaringer etter relevante hendelser og fagkunnskap om hendelsestypen, statistikk eller beregninger. Endringer i klima, klimapåslag, teknologi og demografi kan påvirke sannsynligheten for fremtidige hendelser. Dette må tas med i vurderingen.

Når det gjelder befolkningsvarsling, skal kommunen vurdere om hendelsen gir behov for en særlig rask varsling slik at befolkningen skal kunne komme i sikkerhet. Det er politiet som har ansvar for befolkningsvarsling når det er fare for liv og helse.

En kommune vil måtte forebygge og håndtere konsekvenser uavhengig av om hendelsene er tilsiktede eller utilsiktede. DSB anbefaler at kommunen vurderer sannsynlighet og konsekvenser for både tilsiktede og utilsiktede hendelser på samme måte.

Sårbarhetsvurderingen kan gi nyttige bidrag i beredskapsplanleggingen og oppfølging av helhetlig ROS (se del 3).

Når det gjelder hendelser knyttet til sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt, kan løsningen være å ta hendelsen for gitt uten å vurdere sannsynlighet. Det er viktig at slike situasjoner følges opp i samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen. Les mer om sannsynlighetsvurderinger i vedlegg 3.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

De hendelsene som er vurdert, er grunnlaget for en sammenstilt helhetlig ROS. Helhetlig ROS skal legges frem for administrativ ledelse i kommunen.

DSB anbefaler at helhetlig ROS viser det som påvirker kommunens samfunnsverdier og kritiske funksjoner og -tjenester (hendelser og sårbarheter), og forslag til hvilke tiltak kommunen bør prioritere for å følge opp og styrke samfunnssikkerhetsarbeidet. (Se vedlegg 6 med forslag til figurer for en samlet fremstilling). Den sammenstilte helhetlige ROS-en skal gi oversikt over hendelser som utfordrer kommunes kapasitet, og som kan gi de største konsekvensene for lokalsamfunnet. Den skal også svare ut de rammene (mål og føringer) som kommunen ga for arbeidet (se del 1). Samtidig skal analysen gi kommunen en oversikt over andre uønskede hendelser som kan inntreffe, hvordan de påvirker kommunens og lokalsamfunnets verdier, styringsevne og kapasitet, og hva som kan gjøres for å forbygge og styrke beredskapen. Dokumentasjonen bør også inneholde mål og rammer for helhetlig ROS, kommunebeskrivelsen, hvem som har deltatt i prosessen, utfylte analyseskjema, avdekket fare og forslag til tiltak for oppfølging av kommunes samfunnssikkerhetsarbeid.

Ved å samle og systematisere mulige tiltak fra analyseskjemaene får kommunen oversikt over hvordan funnene fra sammenstilt helhetlig ROS kan følges opp.

• Brannordning • Akutt forurensing • Sivilforsvarsoppgaver • Drikkevann • Havn

Figur 13. Overordnet beredskapsplan og andre beredskapsplaner.

Sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift til kommunal beredskapsplikt § 4.

Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt.

DSB TEMA / VEILEDER TILDSB HELHETLIG TEMA / Del RISIKO3: Følge OG SÅRBARHETSANALYSE opp helhetlig ROS

VEDLEGG 1: ANALYSESKJEMA Analyseskjemaet kan brukes til å strukturere og dokumentere vurderingene av hver enkelt hendelse. Her skal hver hendelse beskrives sammen med vurdering av sårbarhet, sannsynlighet, konsekvenser, usikkerhet og risiko, forslag til tiltak og vurdering av styrbarheten av tiltakene. De utfylte skjemaene vil sammen med en helhetlig vurdering av hendelsene utgjøre en sammenstilt helhetlig ROS (se pkt. 2.3). Vedlegg 2 viser et eksempel på et utfylt skjema. Analyseskjemaet finnes også på www.dsb.no.

Som en del av rammene kommunens ledelse setter for gjennomføring av helhetlig ROS (del 1), avklares kategorisering av konsekvenstyper (se kap. 1.4), herunder hvilke dødsfall som skal regnes med, f.eks. alle dødsfall som inntreffer som en direkte følge av hendelsen innen ett år. Kommunen må også avklares hvor alvorlige skader og sykdom må være for at de skal regnes med. Et kriterium kan være at skaden eller sykdommen krever sykehusinnleggelse.

Konsekvenstypen omfatter mangelfull tilgang til mat, drikkevann, varme og medisiner på hjemstedet som følge av hendelsen.

Konsekvenskategoriene 0–5 kan vurderes som en kombinasjon av andel av befolkningen som er berørt av hendelsen og varigheten av den: MANGLENDE DEKNING AV GRUNNLEGGENDE BEHOV

Dersom hendelsen påvirker flere områder (f.eks. tilgangen på både mat og drikkevann) kan kategorien heves med ett nivå, men ikke høyere enn 5.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Figur 9. Eksempel på følgehendelser ved storm.

I lys av kommunal beredskapsplikt kan f.eks. hendelser som utfordrer befolkningens trygghet, kommunen som myndighet og kriseledelsens evne til håndtering være av særlig betydning. Følgehendelser av slike hendelser kan også velges ut som uønsket hendelse. Figur 9 viser mulige følgehendelser av en storm.

Det er viktig at beskrivelsene gir innsikt i hva hendelsene vil bety for kommunen. Beskrivelsene må være tilstrekkelig konkrete med tanke på årsaker, følgehendelser osv. slik at man kan vurdere mulig sårbarhet, sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet (se kapittel 2.3).

Kommunen vurderer selv hvor mange og hvilke hendelser som skal velges ut. Kommunen må også begrunne hvorfor hendelsene er valgt. Hver hendelse må gis navn og nummer til analyseskjemaet (se vedlegg 1).

Der det er aktuelt, må beskrivelsene også ta høyde for klimaendringene. Dette kan gjøres ved å legge et klimapåslag på for eksempel elveflom, regnflom, tørke og storm.

Eksempler på hendelser finnes i vedlegg 5.

Når det gjelder sikkerhetspolitisk krise eller en væpnet konflikt, vil det kunne være en situasjon med en rekke samtidige og sammensatte hendelser, ikke bare i egen kommune, men også i nabokommunene. Dette kan gi forsterkede følgehendelser og belastninger på tjenester, forsyninger, styringsevne og kriseledelse, og gi ytterligere konsekvenser for befolkningen. I slike tilfeller kan kommunen vurdere å gi mer generelle beskrivelser av situasjonen og hvordan den vil påvirke kommunens ansvar og roller.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Rambergveien 9 3115 Tønsberg Telefon 33 41 25 00 postmottak@dsb.no www.dsb.no ISBN 978-82-7768-532-8 (PDF) HR 2457 September 2022

FORORD Dette er en metodeveileder for helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (helhetlig ROS).

Del 1 beskriver rammene for helhetlig ROS, altså hva kommunens ledelse må legge til grunn for arbeidet.

Den viktigste målgruppen for veilederen er kommunene og Longyearbyen lokalstyre. Andre aktører som har ansvar for samfunnssikkerhet innen egne fagområder lokalt, vil også ha nytte av veilederen. Deres deltakelse er av stor betydning for en helhetlig utvikling av samfunnssikkerheten lokalt. En tredje målgruppe er statsforvalterne og Sysselmesteren. Både som tilsynsmyndighet og i veilederrollen har disse viktige oppgaver i arbeidet med kommunal beredskapsplikt.

Del 2 tar for seg den fremgangsmåten DSB anbefaler.

Veilederen beskriver hva helhetlig ROS er, både når det gjelder prosess og innhold. Veilederen omtaler også hvordan kommunen skal følge opp helhetlig ROS i sitt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Helhetlig ROS er et strategisk virkemiddel for å få et samlet grep om kommunens ansvar og roller innen samfunnssikkerhet og beredskap. Målet med veilederen er å skape en felles forståelse for helhetlig ROS som et tverrfaglig plan- og kunnskapsgrunnlag for kommunens arbeid. Det innledende kapittelet gir en overordnet omtale av samfunnssikkerhet og kommunal beredskapsplikt, for å sette helhetlig ROS i sammenheng med øvrig arbeid innen samfunnssikkerhet og beredskap.

Del 3 gjelder oppfølgingen av helhetlig ROS. Her omtales langsiktige mål og strategier, prioritering av tiltak og integrering av samfunnssikkerhet og beredskap i virksomhets- og eierstyring, kommuneplanlegging og beredskapsplanlegging. Ved å legge metodeveilederen til grunn for arbeidet, og følge denne, vil kravene som stilles til helhetlig ROS bli oppfylt. Veilederen kan brukes av alle kommuner, uansett størrelse, geografi og organisering. Veilederen er en revisjon av veilederen fra 2014. I revisjonen har vi bygget på erfaringer fra arbeidet med kommunal beredskapsplikt og helhetlig ROS. Vi har også bygget på erfaringer fra annet samfunnssikkerhetsarbeid, både på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Det er tatt hensyn til generell samfunnsutvikling, særlig innen teknologi, klima og sikkerhetspolitikk. I revideringen har vi tatt hensyn til endringer i standard NS 5814:2021 Krav til Risikovurderinger. Veilederen foreligger i elektronisk versjon, og som PDF til utskrift.

Det innebærer å dekke dagens behov uten at det ødelegger mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.

Samfunnssikkerhet defineres som: «Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.»1 Samfunnssikkerhet og beredskap handler om å forebygge uønskede hendelser som kan true eller ramme samfunnets verdier, og det å være forberedt på å håndtere slike hendelser, uavhengig av om disse inntreffer i fredstid, ved sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt. Dette krever et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid, der kunnskap om og oversikt over risiko og sårbarhet følges opp gjennom forebygging og beredskap. Figur 1 viser samfunnssikkerhet som et kontinuerlig arbeid.

FNs bærekraftsmål er en global overbygning for å ta tak i vår tids største utfordringer. Bærekraftsmålene skal ligge til grunn for samfunnsplanleggingen. Bærekraftig samfunnsutvikling fremmer trygge og robuste lokalsamfunn.

FN understreker at bærekraftsmålene bare kan nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer.2 Dermed er de også grunnleggende i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. 3 Det gjør kommunen til nøkkelaktører. Bærekraftsmålene må i størst mulig grad være integrert i kommunens planleggings- og prioriteringsprosesser. Når det gjelder samfunnssikkerhet er særlig målene om «bærekraftige byer og lokalsamfunn» og «evnen til å stå imot og tilpasse seg klimarelaterte farer og naturkatastrofer» relevante.

Figur 15. Eksempel på en samlet fremstilling av risiko og styrbarhet.

Risiko- og sårbarhetsvurderingene for alle de vurderte uønskede hendelsene kan oppsummeres i matriseform. Et eksempel på dette er figur 16. De uønskede hendelsene plasseres i matrisene(e) ut fra vurderingen av sannsynlighet og konsekvens. Hendelsene som ligger øverst til høyre i matrisen, er hendelser som er vurdert å ha høy sannsynlighet og store konsekvenser. Hendelser som ligger nede til venstre i matrisen, er hendelser som er vurdert å ha lav sannsynlighet og små konsekvenser. I matrisen kan hendelser med høy usikkerhet for eksempel markeres med en ring, se figur 16. Det er også mulig å sammenstille flere konsekvenstyper i én tabell eller matrise til en samlet konsekvens. En slik fremstilling er krevende, og det er viktig å være bevisst på samfunnsverdien av de ulike konsekvenstypene når de skåres på en felles skala. 1: Ingen døde

Eksisterende tiltak og hvordan de fungerer:

BESKRIVE RISIKO Basert på vurderingene over (lav til høy): MULIGE TILTAK

VEDLEGG 2: EKSEMPEL PÅ ANALYSE AV UØNSKET HENDELSE Eksemplet gjelder en stor kommune med 25 000 innbyggere eller mer.

Beskrivelse av hendelsen: I slutten av mai går et stort kvikkleireskred i boligområdet. Boligområdet består av ca. 20 bolighus og har ca. 70 innbyggere. Skredet går midt på natten når de fleste ligger og sover. Det river med seg hovedforsyningen med høyspent strøm til kommunesenteret. Medvirkende faktorer:

Erosjon, anleggsvirksomhet, nedbør.

Plan for evakuering, manglende vedlikehold av VA-anlegg i området.

SÅRBARHETSVURDERING Er det særtrekk ved kommunen som kan bidra til at den uønskede hendelsen utvikler seg til det verre (naturforhold, befolkningssammensetning osv.)? Deler av kommunen ligger i et område med fare for kvikkleireskred. Dette var ikke kjent da boligområdet ble utbygd. Kan den uønskede hendelsen medføre følgehendelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester? Hvordan vil langvarig(e) bortfall påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester? Skredet fører til svikt i strømforsyningen i store deler av kommunen i 3–5 døgn. Dette berører også sykehuset. Mobiltelefonnettet har batterikapasitet for drift i ca. fire timer etter strømbruddet. Basestasjonene for nødnett i området kan fungere i 8–12 timer. De lokale bensinstasjonene kan ikke levere så lenge strømbruddet varer, fordi det ikke er nødstrøm til drivstoffpumpene. Følgehendelsene skaper forstyrrelser i hverdagen for innbyggerne og påvirker kommunens leveranser av helse- og omsorgstjenester. Veien til det lokale legesenteret går gjennom boligområdet. Boligområdet er bygd over flere kvikkleirelommer, og under redningsarbeidet dagen etterpå går det et nytt skred. Politiet har klart å evakuere resten av beboerne og redningspersonellet. Hvordan vil den uønskede hendelsen påvirke kommunens styrings- og krisehåndteringsevne? Medfører hendelsen behov for evakuering? Vil det være behov for umiddelbar befolkningsvarsling? Hendelsen medfører stor belastning på kommunens kriseorganisasjon. Mange trenger tak over hodet, og har behov for nødvendige forsyninger. Omsorg og medisiner til overlevende og direkte berørte av skredet og kommunikasjon og informasjon til pårørende er en viktig oppgave. Tilrettelegging for sorgarbeid i f.eks. skoler og barnehager er allerede i gang. Kommunen har nylig investert i nye nødstrømaggregater og alternative lokaler for kriseledelsen ved sykehjemmet i kommunen og flytter dit. Både vannverk og sykehjem har noe nødstrøm. Det er imidlertid uklart hvor lenge det er drivstoff til aggregatene, og det er ikke gjort avtaler om etterforsyning. På grunn av svikt i strømforsyningen på rådhuset er kommunens hjemmeside nede. Dette gjør det vanskelig for kommunen å kommunisere med befolkningen. Kommunens kriseorganisasjon har viktige oppgaver i å få oversikt over situasjonen, og situasjonens utvikling i samarbeid med interne og eksterne aktører for å gjøre nødvendige grep for å håndtere og normalisere situasjonen. Kriseledelsen disponerer nødnett, og går over på manuelle løsning pga. strømbruddet. Det er etablert egne talegrupper for kriseorganisasjonen, for kommunalt beredskapsråd og for dialog med statsforvalter og nabokommuner. Strømbruddet har konsekvenser for kommunens tjenester, sårbare grupper og befolkningen. Kommunens psykososiale helseteam er etablert og vil oppsøke sårbare grupper i kommunen. Kommunen må legge til rette for å nå befolkningen med oppsøkende virksomhet med bistand fra frivillige.

Hendelser som medfører langvarig svikt i energiforsyningen

2. Evne til å ta imot evakuerte 3. Forsyning av energi

Figur 18. Avhengigheter mellom samfunnsfunksjonene.

Det siste eksemplet er et påvirkningsdiagram som viser hvordan en kompleks og langvarig hendelse legger ytterligere påkjenninger både på lokalsamfunn og kommunens virksomhet, tjenester, beskyttelse av befolkningen, styringsevne og kriseledelse.

• Svikt i forsyning av mat, varme og medisiner • Svikt i evnen til å ta i mot evakuerte • Svikt i forsyning av energi • Svikt i forsyning av drivstoff

• Svikt i tilgang på elektronisk kommunikasjon og IKT • Svikt i forsyning av drikkevannn og avløpshåndtering

• Svikt i fremkommelighet og transport • Svikt i oppfølgingen av særlig sårbare grupper Svikt i IKT/telekom • Svikt i nødvendige helse- og omsorgstjenester • Svikt i sosialtjenester • Svikt i nød- og redningstjeneste • Svikt i styringsevne og kriseledelse • Krisekommunikasjon

Figur 19. Behov for forsterket beredskapskapasitet.

INDIREKTE ØKONOMISKE TAP Innbyggere i kommunen

Direkte økonomiske tap er knyttet til skade på eiendom og infrastruktur, og er utgifter til reparasjon og normalisering. KONSEKVENSVERDI

Denne konsekvenstypen omfatter tap av produksjon og inntjening som følge av hendelsen. Tapet kan skyldes redusert produksjonsevne, skadet omdømme, transportproblemer eller andre forhold. Bortfall av inntekter fra turistnæringen etter en naturkatastrofe eller annen alvorlig hendelse, vil inngå her. Tap må vurderes innenfor en tidshorisont, f.eks. tre år eller ti år. KONSEKVENSVERDI

Bruk av konsekvenstyper og -kategorier kan også gi grunnlag for å legge sammen ulike typer konsekvenser til en samlet konsekvensvurdering av en uønsket hendelse. Dette medfører i så fall at vi veier ulike typer konsekvenser mot hverandre (for eksempel liv og helse mot materielle tap). Dette innebærer et verdivalg, og må gjøres med varsomhet. En slik tilnærming krever derfor at de som utarbeider konsekvenstyper og terskelverdier har et bevisst og gjennomtenkt forhold til hva de gjør, og at metodebruken er tilstrekkelig forankret

Usikkerheten vurderes som høy hvis to eller flere av de følgende betingelser er oppfylt: LAV

Hvis ingen av betingelsen er oppfylt vurderes usikkerheten som lav.

Hvis en av betingelsene over er oppfylt vurderes usikkerheten som middels.

• Lite relevante data og erfaringer • Hendelsen er ukjent og dårlig forstått • Uenighet om risiko • Små endringer i forutsetningene for hendelsen kan føre til store endringer i risiko

Innledning

TEM

TEMAA

Tittel 30tilpt for

Veileder

rapportmaler

helhetlig risiko- og

sårbarhetsanalyse

skrives inni

i kommunen

denne boksen

Revidert 2022 – versjon 1

Datering, undertittel, ingress eller

annen informasjon skrives under

linjen

Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2022

ISBN: 978-82-7768-532-8 (PDF)

Omslagsfoto: Colourbox.com

Grafisk produksjon: ETN Grafisk, Skien

Veileder til helhetlig risiko- og

sårbarhetsanalyse i kommunen

En metodeveileder for helhetlig ROS i kommunal beredskapsplikt



I N N H O L D

Vedlegg 3: Fremgangsmåte for å vurdere konsekvenser, sannsynlighet, usikkerhet og styrbarhet... 45

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 3

Dette er en metodeveileder for helhetlig risiko- og Del 1 beskriver rammene for helhetlig ROS, altså hva

sårbarhetsanalyse (helhetlig ROS). kommunens ledelse må legge til grunn for arbeidet.

Den viktigste målgruppen for veilederen er Del 2 tar for seg den fremgangsmåten DSB anbefaler.

kommunene og Longyearbyen lokalstyre. Andre

aktører som har ansvar for samfunnssikkerhet innen Del 3 gjelder oppfølgingen av helhetlig ROS. Her

egne fagområder lokalt, vil også ha nytte av veilederen. omtales langsiktige mål og strategier, prioritering av

Deres deltakelse er av stor betydning for en helhetlig tiltak og integrering av samfunnssikkerhet og beredskap

utvikling av samfunnssikkerheten lokalt. En tredje i virksomhets- og eierstyring, kommuneplanlegging og

målgruppe er statsforvalterne og Sysselmesteren. beredskapsplanlegging.

Både som tilsynsmyndighet og i veilederrollen har

disse viktige oppgaver i arbeidet med kommunal Ved å legge metodeveilederen til grunn for arbeidet,

beredskapsplikt. og følge denne, vil kravene som stilles til helhetlig ROS

bli oppfylt. Veilederen kan brukes av alle kommuner,

Veilederen beskriver hva helhetlig ROS er, både når det uansett størrelse, geografi og organisering.

gjelder prosess og innhold. Veilederen omtaler også

hvordan kommunen skal følge opp helhetlig ROS i sitt Veilederen er en revisjon av veilederen fra 2014.

arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. I revisjonen har vi bygget på erfaringer fra arbeidet

med kommunal beredskapsplikt og helhetlig

Helhetlig ROS er et strategisk virkemiddel for å få et ROS. Vi har også bygget på erfaringer fra annet

samlet grep om kommunens ansvar og roller innen samfunnssikkerhetsarbeid, både på lokalt, regionalt

samfunnssikkerhet og beredskap. Målet med veilederen og sentralt nivå. Det er tatt hensyn til generell

er å skape en felles forståelse for helhetlig ROS som et samfunnsutvikling, særlig innen teknologi, klima

tverrfaglig plan- og kunnskapsgrunnlag for kommunens og sikkerhetspolitikk. I revideringen har vi tatt

arbeid. hensyn til endringer i standard NS 5814:2021 Krav til

Risikovurderinger.

Det innledende kapittelet gir en overordnet omtale av

samfunnssikkerhet og kommunal beredskapsplikt, for Veilederen foreligger i elektronisk versjon, og som PDF

å sette helhetlig ROS i sammenheng med øvrig arbeid til utskrift.

innen samfunnssikkerhet og beredskap.

Foto: Colourbox.com

I N N L E D N I N G

Det innebærer å dekke dagens behov uten at det

INNLEDNING ødelegger mulighetene for at kommende generasjoner

skal få dekket sine behov.

FN understreker at bærekraftsmålene bare kan

SAMFUNNSSIKKERHET nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer.2

Samfunnssikkerhet defineres som: «Samfunnets evne Dermed er de også grunnleggende i arbeidet

til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer med samfunnssikkerhet og beredskap. 3 Det gjør

grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse kommunen til nøkkelaktører. Bærekraftsmålene

i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være må i størst mulig grad være integrert i kommunens

et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste planleggings- og prioriteringsprosesser. Når det gjelder

handlinger.»1 samfunnssikkerhet er særlig målene om «bærekraftige

byer og lokalsamfunn» og «evnen til å stå imot og

Samfunnssikkerhet og beredskap handler om å tilpasse seg klimarelaterte farer og naturkatastrofer»

forebygge uønskede hendelser som kan true eller relevante.

ramme samfunnets verdier, og det å være forberedt

på å håndtere slike hendelser, uavhengig av om disse

inntreffer i fredstid, ved sikkerhetspolitisk krise UTFORDRINGSBILDET

eller væpnet konflikt. Dette krever et helhetlig og Kommunal beredskapsplikt legger til grunn at

systematisk samfunnssikkerhetsarbeid, der kunnskap kommunen tenker langsiktig, forebygger, har

om og oversikt over risiko og sårbarhet følges opp god kapasitet i tjenester og funksjoner og har en

gjennom forebygging og beredskap. Figur 1 viser generisk beredskap for å stå imot og håndtere ulike

samfunnssikkerhet som et kontinuerlig arbeid. typer hendelser. Dette betyr at kommunen må

være oppmerksom på hvordan utviklingstrekk og

utfordringsbildet også endrer forutsetningene for

FNs BÆREKRAFTSMÅL samfunnssikkerheten.

FNs bærekraftsmål er en global overbygning for å ta tak

i vår tids største utfordringer. Bærekraftsmålene skal

ligge til grunn for samfunnsplanleggingen. Bærekraftig

samfunnsutvikling fremmer trygge og robuste

lokalsamfunn.

Forebygging

Beredskap

Kunnskap

Læring

Håndtering

Gjenoppretting

Figur 1. Samfunnssikkerhetskjeden.

Prop. 192 S 45 (2020-2021) Kommuneproposisjonen 2022.

Meld. St. 5 (2020-2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden. 3

Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening.

I N N L E D N I N G

Endringer i utfordringsbildet (megatrender) vil gi Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt

endringer i kommunens risiko- og sårbarhetsbilde. Slike forklarer bestemmelsene i forskriften. Den utdyper også

forandringer vil gi behov for å oppdatere helhetlig ROS. kravene som stilles til helhetlig ROS.

Klimaendringer er et utviklingstrekk som krever en Denne metodeveilederen for helhetlig ROS, gir

aktiv tilpasning til samfunnssikkerheten. Kommunene konteksten for helhetlig ROS og beskriver hvordan den

må allerede nå forebygge og forberede seg på endringer kan gjennomføres. Dette betyr at forskriftsveileder og

i klima og ekstremsværhendelser som vil inntreffe metodeveileder må sees i sammenheng.

kanskje flere tiår fram i tid.

Figur 2 viser sammenhengen mellom lov, forskrifter

og veiledere som er av relevans for helhetlig ROS.

KOMMUNAL BEREDSKAPSPLIKT I tillegg er det andre veiledere for kommunens faglige

Sivilbeskyttelsesloven4 stiller krav om beredskapsansvar.

samfunnssikkerhet og beredskap gjennom kommunal

beredskapsplikt. 5 Forskrifter om kommunal

beredskapsplikt gir krav til innhold, involvering,

oppfølging og oppdatering av helhetlig ROS.

Sivilbeskyttelses-

loven

(§§ 14, 15)

Forskrift om Forskrift om

kommunal beredskapsplikt for

beredskapsplikt Longyearbyen

lokalstyre

Veileder til forskrift

om kommunal

beredskapsplikt

Veileder

helhetlig ROS

Klimahjelperen Veileder Veileder øvelser Veileder krise-

plan ROS og evaluering kommunikasjon

Figur 2. Kommunal beredskapsplikt fra regulering til metodeveiledere.

Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile

beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret.

Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt og forskrift

18. desember 2012 om sivilbeskyttelseslovens anvendelse på

Svalbard.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 7

I N N L E D N I N G

Som lokal myndighet er kommunen et fundament i Den kommunale beredskapsplikten omfatter de to

det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og øverste nivåene i figuren. Dette er den beredskapen

beredskap. Den har som primæroppgave å beskytte kommunen hele tiden må videreutvikle for å kunne

befolkningen, være planmyndighet, ivareta viktige forebygge og håndtere komplekse og ekstraordinære

tjenester og sikre styrings- og krisehåndteringsevnen. hendelser/situasjoner. Her tenker vi på slike hendelser/

situasjoner som utfordrer kommunens samlede

Det betyr at kommunen må ivareta nasjonale kapasitet og truer grunnleggende samfunnsverdier. En

krav og føringer, og forholde seg til hvordan hverdagshendelse kan eskalere til høyere nivå, dersom

samfunnssikkerhetsutfordringene kan ramme den utfordrer kapasiteten i grunnberedskapen. Det

lokalt og true lokalsamfunnets verdier. Det må også tas høyde for at hverdagshendelser vil kunne

betyr også at kommunen må se bredden i oppstå samtidig med hendelser på de to høyere nivåene.

samfunnssikkerhetsarbeidet, både når det gjelder

forebygging, beredskap og krisehåndtering. Kommunal beredskapsplikt er også ett av flere regelverk

innen totalforsvaret som forbereder kommunen på å

Lokal beredskap kan illustreres i tre nivåer (se figur opprettholde og omlegge tjenester, og å være forberedt

3). I praksis vil det være glidende overganger mellom på å måtte løse andre oppgaver i sikkerhetspolitiske

nivåene, og det vil også variere mellom kommunene. kriser og væpnede konflikter. Dette gjelder spesielt

oppgaver knyttet til ytterligere forsterkninger i

Det forutsettes at kommunens beredskapsansvar beskyttelsen av sivilbefolkningen.

innen det vi kaller «hverdagshendelsene» er på plass.

Her handler det om robusthet i kommunens tjenester

og funksjoner, forebyggende aktiviteter og evne til å

respondere, blant annet hos nød- og redningstjenesten.

Vi kaller dette grunnberedskap.

Sikkerhets-

politiske kriser og

væpnede konflikter

Kommunal

beredskapsplikt

Uønskede hendelser utover kapasitet

i ordinære rutiner og grunnberedskap

«Hverdagshendelser»

Figur 3. Tre beredskapsnivåer.

I N N L E D N I N G

Kommunal beredskapsplikt

Sosial Drikke- Skole og Akutt Helse og Kultur- Brann og Kommune- Sivil- Nærings- Eksterne

beredskap vann oppvekst forurensing omsorg verdier redning planlegging forsvars- beredskap aktører

plikter

Figur 4. Sammenheng mellom kommunal beredskapsplikt og andre beredskapsplikter i kommunen.

Kommunen har beredskapsansvar innen mange Gjennom å ivareta den kommunale beredskapsplikten

tjenester og funksjoner. Disse tjenestene og funksjonene sørger kommunen for et samordnet

må være robuste og kunne tåle de påkjenningene de kan samfunnssikkerhetsarbeid som:

bli utsatt for.

• beskytter befolkningen og samfunnsverdiene, både

Også eksterne aktører, som eiere av infrastrukturer og på kort og lang sikt,

tjenesteleverandører, har krav til beredskap i kritisk • bidrar til å forsterke og opprettholde kritiske

infrastruktur6 og kritiske samfunnsfunksjoner og samfunnsfunksjoner,

-tjenester som er lokalisert i kommunen. Dette følger av • gir oversikt, kunnskap og bevissthet om

ulike sektorregelverk. samfunnssikkerhetsutfordringer og hvilke

virkninger disse vil ha for befolkning og

Den kommunale beredskapsplikten er en lokalsamfunn,

systembestemmelse som skal bidra til å samordne, • reduserer risiko og sårbarhet gjennom vekt på

supplere og skape sammenhenger mellom alle de forebyggende arbeid,

områdene (funksjonene og tjenestene) som er en del av • bidrar til god beredskap og strategisk

samfunnssikkerhet og beredskap på lokalt nivå. krisehåndteringsevne,

• ivaretar samarbeid med interne og eksterne

Figur 4 illustrerer sammenhengen mellom kommunal samfunnssikkerhetsaktører.

beredskapsplikt og andre faglige beredskapsplikter.

Samlet utgjør alt dette kommunens beredskapsplikter.

For å ivareta kravene til kommunal beredskapsplikt

forutsettes det at kommunen ivaretar sitt faglige

beredskapsansvar. I dette ligger også gode

internkontrollrutiner.7

Kritisk infrastruktur: tekniske installasjoner som sikrer leveranser

av kritiske samfunnsfunksjoner.

Lov 22. juni 2018 om kommuner og fylkeskommuner

(kommuneloven), kapittel 25.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 9

I N N L E D N I N G

ANDRE ROS-ANALYSER Analyser på lokalt nivå kan også brukes i oppfølgingen

ROS-analyser gjøres på alle forvaltningsnivåer (se tabell etter helhetlig ROS. Eksempelvis kan et oppfølgings-

1) og på de fleste tjenesteområder. Noen ROS-analyser tiltak være at kommunen skal revidere ROS-analyser

er pålagt gjennom lov og forskrift, noen analyser er det innen helse- og omsorgstjenesten, med føringer om å

anbefalt å gjennomføre og noen gjennomføres fordi det følge opp de utvalgte hendelsene i helhetlig ROS i lys av

er avdekket et behov for mer detaljert kunnskap. hvordan de påvirker tjenesten. Et annet tiltak kan være

at kommunens ledelse gir føringer om konkret innhold

Felles for risiko- og sårbarhetsanalyser på sentralt og for risiko- og sårbarhetsanalyser i arealplanleggingen.

regionalt nivå, og innen ulike fag- og tjenesteområder Kommunens ledelse kan også ha behov for mer

på lokalt nivå, er at de alle er kunnskapsgrunnlag inn i kunnskap gjennom detaljanalyser, eksempelvis en

helhetlig ROS. grunnundersøkelse eller en klimasårbarhetsanalyse.

Nivå

Offentlig forvaltning Eksterne aktører

Sentralt • Analyser av krisescenarioer (AKS)

• Risiko- og sårbarhetsanalyser

for departement og sentrale

fagmyndigheter

• Risiko- og sårbarhetsanalyse for fylket • ROS-analyser i helseforetak

Regionalt (FylkesROS) • ROS-analyser av energiforsyningen

• ROS-analyser av transport

Lokalt • Helhetlig ROS i kommunen • Risikovurderinger av virksomheter

• ROS-analyse av kommunal som håndterer farlige stoffer (spesielt

virksomhet/fagområder/ storulykkevirksomheter)

tjenestesteder • Industrivernpliktige virksomheter

• ROS-analyser for

drikkevannsforsyning, akutt

forurensning, tilsiktede hendelser i

skoler og helse- og brannberedskap

• Klimasårbarhetsanalyser

• Miljørisikoanalyser

• ROS-analyser av kulturmiljø

• Plan ROS iht. plan- og bygningsloven

• Risikovurdering av

informasjonssystemer som håndterer

personopplysninger

• IKT- sikkerhetsanalyser

• Sikringsanalyser av skjermingsverdige

objekt iht. sikkerhetsloven

• Forebyggendeanalyse brann

• Brannberedskapsanalyser

• Atomberedskapsanalyser med

utgangspunkt i DSAs dimensjonerende

scenarioer

Tabell 1. ROS-analyser på ulike forvaltnings- og tjenesteområder.

I N N L E D N I N G

HELHETLIG ROS Helhetlig ROS er en prosess som består av tre deler,

Helhetlig ROS skal gi kommunen oversikt over jf. figur 5. Hver del kan igjen deles i trinn. I det videre

risiko og sårbarhet og være et beslutnings- og ser vi nærmere på disse delene og trinnene.

kunnskapsgrunnlag for kommunens arbeid med

samfunnssikkerhet og beredskap.

Gjennom arbeidet skapes forståelse for:

Sette

• uønskede hendelser som kan inntreffe og hvordan de rammer

påvirker kommunen,

• kommunens ambisjoner for samfunnssikkerhet,

samfunnsverdier og de tjenester og funksjoner som

må fungere for å beskytte verdiene,

• risiko og sårbarhet på tvers av tjenesteområder/

funksjoner, og mellom aktørene med

samfunnssikkerhetsansvar,

• kommunens myndighetsrolle og håndtering av risiko

og sårbarhet og

• langsiktige mål, strategier og prioriterte tiltak for å

styrke samfunnssikkerheten.

Gjennomføre

Kommunens ledelse er en viktig premissgiver som skal

gi klare mål og føringer for analysen og oppfølgingen

av den. Når helhetlig ROS er behandlet av kommunens

politiske ledelse, vil den være beslutningsgrunnlag

for det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og

beredskap.

Følge opp

Figur 5. Hoveddeler i helhetlig ROS.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 11

K APITTEL

Del 1: Sette

rammer for

helhetlig ROS

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 13

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

I del 1 setter kommunens ledelse rammer og gir

nødvendige avklaringer før gjennomføringen av

helhetlig ROS. Figur 6 viser trinnene i denne delen.

Mål, føringer og avgrensninger

Sette Samfunnsverdier og kritiske

rammer samfunnsfunksjoner

Organisering og involvering

i analysearbeidet

Kommunebeskrivelse

Gjennomføre

1.1

BAKGRUNN OG OMFANG AV

HELHETLIG ROS

Følge opp Det er viktig at helhetlig ROS gjenspeiler risiko- og

sårbarhetsbildet. Det betyr at endringer i risiko- og

sårbarhetsbildet gir behov for å oppdatere helhetlig ROS.

Endringer i risiko- og sårbarhetsbildet kan f.eks.

skyldes ny kunnskap om særlige utviklingstrekk som

klimaendringer, endringer den sikkerhetspolitiske

situasjonen og ved etablering av ny virksomhet.

Figur 6. Del 1 med trinn. Lokalt kan risiko- og sårbarhetsbildet også endres som

følge av funn etter evalueringer av øvelser og hendelser,

Statsforvalterens tilsyn og kommunerevisjonens

forvaltningsrevisjon.

DSB anbefaler at helhetlig ROS oppdateres hvert

fjerde år, i forbindelse med at kommunen utarbeider

sin planstrategi. 8 Da får kommunestyret en oppdatert

helhetlig ROS som grunnlag for å diskutere ambisjoner

for den lokale samfunnsikkerhetspolitikken.

Plan- og bygningsloven §10-1.

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Omfanget av arbeidet er avhengig av om det:

EKSEMPEL PÅ MÅL:

• er endringer i kunnskapsgrunnlaget, Helhetlig ROS skal bidra til å øke kommunens robusthet

• skal gjøres en oppdatering av eksisterende og gi innspill til samfunnssikkerhet og beredskap.

hendelsesvurderinger eller om er det behov for nye,

Analysen skal gi oversikt over hendelser som kan gi store

• skal gjøres en prioritering av særlige geografiske

konsekvenser og utfordre kommunens kapasitet, herunder:

områder,

• er særlige farer, hendelser eller sårbarheter som skal • Avdekke sårbarhet og gjensidige avhengigheter.

analyseres med tanke på forebygging, eller • Avdekke sårbarheten i systemer og identifisere

nøkkelpersonell/-kompetanse i kommunen.

• om søkelyset skal være på kommunens styringsevne • Foreslå tiltak for hvordan risiko og sårbarhet kan reduseres

og beredskapskapasitet. og håndteres.

• Gi økt kompetanse og forståelse for tverrfaglige risikoer,

sårbarheter og gjensidig avhengighet.

Uansett hva som er bakgrunnen må kommunen vurdere

• Gi forslag til plangrunnlag og beslutningsstøtte i

omfanget og gi mål og føringer som er tilpasset dette. kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

1.2 Dersom helhetlig ROS lages i sammenheng med ROS-

analyser for beredskap på hvert av tjenesteområdene, er

det lurt å skille mellom mål for helhetlig ROS og mål for

MÅL OG FØRINGER FOR ROS på tjenesteområdene.

HELHETLIG ROS Kommunen kan også gi føringer i form av:

Minimumsnivået for kommunens mål for • hvilke samfunnsverdier som skal ivaretas,

helhetlig ROS må være at kravene i lov og • hvilke kriterier for hendelser som skal benyttes,

forskrift skal oppfylles. Kommunen kan også ta • hvilke konsekvens- og sannsynlighetskategorier som

utgangspunkt i eventuelle samfunnssikkerhetsmål, skal ligge til grunn og

og vurdere nye ambisjoner. Det kan være særlige • hvordan analyseresultatene skal presenteres.

forhold som kommunen ønsker å definere mål

for. Dette kan f.eks. være med utgangspunkt i

bærekraftsmål, utfordringsbilde og nasjonale mål for

samfunnssikkerhet og beredskap.9

Prop. 1 S (2021-2022) Justis- og beredskapsdepartementet

programområder: «Tryggleik i samfunnet».

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 15

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Samfunnsverdier Konsekvenstyper

Antall døde

Liv og helse

Antall alvorlig skadde og døde

Manglende dekning av grunnleggende behov

Samfunnsstabilitet

Forstyrrelser i dagliglivet

Langtidsskader på naturmiljø

Natur og miljø

Langtidsskader på kulturmiljø/kulturminner

Direkte økonomiske tap

Materielle verdier

Indirekte økonomiske tap

Tabell 2. Samfunnsverdier og konsekvenstyper.

1.3 1.4

SAMFUNNSVERDIER OG KATEGORISERING AV

KONSEKVENSTYPER SANNSYNLIGHET OG

Samfunnsverdiene er grunnlaget for arbeidet med KONSEKVENSER

samfunnssikkerhet og beredskap.

Når samfunnsverdier og konsekvenstyper er definert,

Helhetlig ROS skal skape bevissthet om de må konsekvenstypene kategoriseres. Sannsynlighet

samfunnsverdiene kommunen skal beskytte, gi spesifiseres i intervaller og defineres i kategorier. Dette

kunnskap om hva som kan true og påvirke verdiene, og er nødvendig for å gi meningsfylte og konsistente

vise hva som må til for å beskytte dem. vurderinger. Hvis ikke hendelsene vurderes på samme

måte, kan det bli vanskeligere å få frem et samlet

Som en del av rammene må kommunen definere resultat.

samfunnsverdier og konsekvenstyper. Eksempler

på slike samfunnsverdier er liv og helse,

samfunnsstabilitet, natur og miljø og materielle

verdier. I tabell 2 er verdiene konkretisert med

konsekvenstyper. Kommunen kan også velge andre

verdier og konsekvenstyper.

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

1.5

VURDERING AV KRITISKE

SAMFUNNSFUNKSJONER

Kritiske

samfunnsfunksjoner

OG -TJENESTER

Kommunen må også spesifisere kritiske

samfunnsfunksjoner og -tjenester. Disse skal ligge Forsyning av mat, varme og medisiner

til grunn for vurderingen av sårbarhet. Kommunen

tar utgangspunkt i minimumskravene til helhetlig

Evne til å ta i mot evakuerte

ROS og vurderer i tillegg hvilke funksjoner og

tjenester som skal tas med i vurderingen. Dette kan

være styringsevne, forsyninger av mat, vann, varme, Forsyning av energi

helsetjenester, mottak av evakuerte osv. Tabell 3 er en

enkel oversikt over slike funksjoner og tjenester. Forsyning av drivstoff

Rammeverket Samfunnets kritiske samfunnsfunksjoner

Elektronisk kommunikasjon og IKT

(KIKS 2016)10 kan også være til hjelp i dette arbeidet.

Det er sårbarheten i og avhengigheten mellom de Drikkevann og avløpshåndtering

kritiske samfunnsfunksjoner vi er opptatt av når vi

vurderer de utvalgte hendelsene. Vi er også opptatt av

Oppfølging av særlig sårbare grupper

hvordan funksjoner og tjenester påvirker hverandre,

og hva kommunen må gjøre for å være forberedt

dersom funksjonene/tjenestene og/eller leverandører Fremkommelighet og transport

av disse svikter. Dette kan for eksempel løses gjennom

samarbeid med nabokommuner. Der kommunen har det Nødvendig helse- og omsorgstjenester

faglige ansvaret for kritiske funksjoner og -tjenester,

har de også beredskapsansvaret.

Kritiske velferdstjenester

Det er ikke alltid den uønskede hendelsen i seg

selv, men følgehendelser av den, som utfordrer Nød- og redningstjeneste

samfunnssikkerheten og dermed samfunnsverdiene

(ref. sløyfemodellen i figur 10). Også følgehendelser Styringsevne og kriseledelse

kan treffe på tvers av fag- og ansvarsområder,

kommunegrenser, på flere forvaltningsnivåer og

Krisekommunikasjon

involvere flere aktører.

Tabell 3. Kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester.

KIKS (2016) er under oppdatering.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 17

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Beredskapsansvarlig(e) og

A C D

koordinator(er) i kommunen

B Kommunale fag-/ og

tjenesteområder

Brann og redning, skole og oppvekst,

helse og omsorg, sosial og velferd,

kommunalteknikk (vei, vann, avløp og

renovasjon), IKT, drikkevannsforsyning,

klima og miljø, sivil beskyttelse, plan og

bygg, kultur.

C Virksomheter med ansvar for B E

kritiske samfunnsfunksjoner Aktuelle aktører

Energiforsyning, samferdsel/transport (vei, som involveres i

sjø, bane og luft), telekommunikasjon/IKT, helhetlig ROS

havner, næringsberedskap (mat/drivstoff),

avfall- og forbrenningsmateriell, gods- og

transportterminaler, Forsvaret, dameiere.

D Øvrige nød- og redningsetater

Politi, AMK, Sivilforsvaret.

Frivillige organisasjoner A F

E

og interesseorganisasjoner

F Representanter fra lokalt

næringsliv/andre tjenester

G

Industri med farlig stoff/storulykke-

virksomheter, industrivernpliktige

bedrifter, reiseliv, arrangører (idrett,

konserter og festivaler), høyskoler/

universitet

G Nabokommuner

Figur 7. Aktuelle aktører som involveres og inviteres til helhetlig ROS.

1.6 helhetlig ROS. Med eksterne aktører menes offentlige,

private og frivillige aktører som er relevante for

samfunnssikkerheten, men som ikke er del av

AKTØRER, ORGANISERING kommunens virksomhet.

OG INVOLVERING De fleste kommuner har et kommunalt beredskapsråd.

Flere av de aktuelle aktørene er også representert der.

Kommunen skal legge til rette for en bred og DSB anbefaler at kommunen involverer det kommunale

involverende prosess for gjennomføring av beredskapsrådet i arbeidet med helhetlig ROS.

helhetlig ROS. Det er kommunen som beslutter hvem

som bør delta i arbeidet og hvor i prosessen aktørene

skal involveres. Det er også kommunen som beslutter KOMMUNALT BEREDSKAPSRÅD

hvordan arbeidet skal gjennomføres og følges opp. Det For å samle alle samfunnssikkerhetsaktørene i kommunen

kan være behov for å lage et mer detaljert mandat eller og legge til rette for et tverrfaglig samarbeid om samfunns-

en prosjektbeskrivelse for arbeidet. sikkerhet og beredskap lokalt, anbefaler DSB å involvere det

kommunale beredskapsrådet.

Figur 7 gir en oversikt over aktuelle aktører. Figur Beredskapsrådet består oftest av lokale aktører fra politisk

8 (del 2) viser i hvilken del av analysen aktørene bør og administrativ ledelse i kommunen, representanter fra

involveres. Politisk og administrativ ledelse skal private og offentlige samfunnssikkerhetsaktører som eiere

av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, nød-

involveres, sammen med kommunens tjenesteområder. og redningsetater, næringsliv, frivillige organisasjoner,

Tjenesteområder der kommunen er eier skal involveres. Sivilforsvaret og Forsvaret.

Eksterne aktører skal inviteres inn i arbeidet med

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

1.7

KOMMUNEBESKRIVELSE

Som del av helhetlig ROS skal det lages en beskrivelse Det kan være faktorer utenfor kommunen som kan

av kommunen både som virksomhet og geografisk ha betydning for samfunnssikkerheten. Derfor bør

område. Dette kalles kommunebeskrivelse. Det kan kommunebeskrivelsen også se utover kommunens

hentes informasjon fra kommuneplanens samfunnsdel, geografiske grenser. Det kan for eksempel være risiko

evalueringer, analyser og fra dialogen med aktører som forbundet med håndtering av farlige stoffer nær

er involvert i arbeidet. kommunens grenser eller uønskede hendelser i andre

kommuner (eller land), som kan berøre kommunens

Det legges vekt på trekk ved kommunen som kan gi innbyggere. Det kan også være svikt i kritiske

sårbarhet for uønskede hendelser. Dette kan være funksjoner og -tjenester utenfor kommunen som kan gi

geografiske forhold som beliggenhet og områder utsatte svikt i forsyninger av mat, drikkevann og energi.

for naturhendelser og økt risiko for klimahendelser.

Det kan også være næringsliv, bosettingsmønster,

transport- og forsyningslinjer, energi- og KLIMASERVICESENTERET

ekomforsyning osv. Kommunebeskrivelsen bør favne

befolkningssammensetning og eventuell variasjon i Klimaservicesenteret har laget fylkesvise klimaprofiler

som gir et kunnskapsgrunnlag om klimautfordringer for

denne gjennom året. overordnet planlegging. Klimaprofilene gir et kortfattet

sammendrag av dagens klima, forventede klimaendringer

Kommunebeskrivelsen bør også omfatte egenskaper og klimautfordringer. I arbeidet med klimatilpasning skal

som er viktige i totalforsvaret på lokalt nivå. høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene

legges til grunn når konsekvensene av klimaendringene

Dette er bl.a. viktige nasjonale funksjoner og vurderes. For de neste 10–20 år vil naturlige variasjoner i

forsvarsinstallasjoner, kritisk infrastrukturer stor grad dominere over «klimasignalet» som skyldes økt

som trafikknutepunkt og hovedveier, jernbane, drivhuseffekt. For denne tidshorisonten anbefales det

derfor at man bruker oppdaterte data for dagens klima.

kraftinstallasjoner og bygg som vannverk, sykehus og

større industrianlegg.

Vedlegg 4 gir eksempler på særtrekk, kilder til

TOTALFORSVARET informasjon og en oversikt over hva slags informasjon

Totalforsvaret er en fellesbetegnelse for det militære som er tilgjengelig i DSBs Kunnskapsbank.

forsvaret og den sivile beredskapen i Norge. Betegnelsen Kommunebeskrivelsen kan legges til grunn for å velge

innbefatter den gjensidige støtten og samarbeidet mellom ut og beskrive uønskede hendelser i helhetlig ROS,

Forsvaret og det sivile samfunn for å forebygge, planlegge

se del 2.

og håndtere kriser i fred, sikkerhetspolitiske kriser og

væpnet konflikt. Totalforsvaret har to grunnleggende

formål:

• Verne om Norges territorium, selvstendighet og KUNNSKAPSBANKEN

nasjonale verdier

• Verne om sivilbefolkningen Kunnskapsbanken er DSBs tekniske løsning for å gjøre

informasjon om risiko og sårbarhet lettere tilgjengelig på

ett sted. Informasjonen hentes både fra DSBs egne fag-

Totalforsvaret inkluderer relevante aktører på alle

systemer og fra andre offentlige og private virksomheter.

organisatoriske nivåer, herunder frivillige organisasjoner Mye av informasjon om naturhendelser er tilgjengelig i

og private aktører med ansvar for kritiske samfunns- Kunnskapsbanken som statistikk, ulike kart og rapporter.

funksjoner og kritisk infrastruktur.

Kommunens totalforsvarsoppgaver er primært knyttet

til å verne om sivilbefolkningen.

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 19

K APITTEL

Del 2: Gjennomføre

helhetlig ROS

DSB TEMA / VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE 21

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Del 2 beskriver hvordan helhetlig ROS kan

gjennomføres med utgangspunkt i rammene og

føringene som ble avklart i del 1. Figur 8 illustrerer

trinnene i denne delen, og hvor det anbefales å involvere

deltakere.

Sette

rammer

Velge ut uønskede hendelser

Beskrive de utvalgte

Gjennomføre uønskede hendelsene

Involvere

deltakere

Vurdere risiko og sårbarhet

Samlet helhetlig ROS

Følge opp

Figur 8. Del 2 med trinn.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

INTEGRERING I KOMMUNEPLANLEGGINGEN Kommunal planstrategi

HELHETLIG ROS OG OPPFØLGING AV SAMFUNNSSIKKERHET Helhetlig ROS skal være i tråd med kommunens risiko- og sårbarhetsbilde. Revisjon av helhetlig ROS bør vurderes ved oppstart av hver kommunestyreperiode i tråd med krav til planstrategien. Det gjøres en vurdering av om helhetlig ROS har avdekket forhold som gir behov for oppheving eller revisjon av gjeldende planer, f.eks. utfra endringer i risiko- og sårbarbarhetsbildet. Det vurderes også om ny kunnskap om risiko og sårbarhet utfordrer kommunens langsiktige mål og strategier. Helhetlig ROS kan også gi kunnskap om risiko i bebygde områder, og kan legges til grunn for revisjon av arealplaner.

Langsiktige mål, strategier og prioriteringer innen samfunnssikkerhet omtales i kommuneplanens samfunnsdel. Behov for revisjon av planer, mål, strategi og prioriteringer vurderes på bakgrunn nasjonale føringer, risiko- og sårbarhetsbilde, kunnskap fra helhetlig ROS, sårbarhet i tjenestene, klima og samfunnssikkerhetsutvikling. Sikkerhetsaspekter og naturutfordringer med klimapåslag integreres i kommuneplan, og ivaretas i nye utbyggingsplaner. Kommunen vurderer egen temaplan for samfunnssikkerhet.

INTEGRERING I KOMMUNEPLANLEGGINGEN Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner

Plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, kan få status som handlingsdel til samfunnsdelen og synliggjøres i kommunens økonomiplan. Vurdere status på samfunnssikkerhetsarbeidet ved årlig rullering av plan for oppfølging. Vurdere overordnet beredskapsplan som årlig handlingsplan.

Sivilbeskyttelsesloven § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt 3 b).

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

HELHETLIG ROS OG OPPFØLGING AV SAMFUNNSSIKKERHET Langsiktige mål og strategier for samfunnssikkerheten gir føringer fra samfunnsdelen og integreres i kommunens arealstrategi. Dette kan gi behov for å revidere kommuneplanens arealdel. Helhetlig ROS og plan for oppfølging vil være et kunnskapsgrunnlag og gi føringer for videre detaljanalyser gjennom plan ROS.16 Funn fra helhetlig ROS kan innebære behov for oppheving eller revisjon av gjeldende reguleringsplaner. Kunnskap om et klima i endring og et klimapåslag følges opp i plan ROS og i arealplanlegging. For planlegging av bygninger og infrastruktur som er forventet å ha lang levetid, bør det tas hensyn til klimapåslag.17

Tabell 6. Samfunnssikkerhet i planer etter plan- og bygningsloven.

Kommunal beredskapsplikt Sosial beredskap

Figur 4. Sammenheng mellom kommunal beredskapsplikt og andre beredskapsplikter i kommunen.

Kommunen har beredskapsansvar innen mange tjenester og funksjoner. Disse tjenestene og funksjonene må være robuste og kunne tåle de påkjenningene de kan bli utsatt for. Også eksterne aktører, som eiere av infrastrukturer og tjenesteleverandører, har krav til beredskap i kritisk infrastruktur6 og kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester som er lokalisert i kommunen. Dette følger av ulike sektorregelverk. Den kommunale beredskapsplikten er en systembestemmelse som skal bidra til å samordne, supplere og skape sammenhenger mellom alle de områdene (funksjonene og tjenestene) som er en del av samfunnssikkerhet og beredskap på lokalt nivå. Figur 4 illustrerer sammenhengen mellom kommunal beredskapsplikt og andre faglige beredskapsplikter. Samlet utgjør alt dette kommunens beredskapsplikter. For å ivareta kravene til kommunal beredskapsplikt forutsettes det at kommunen ivaretar sitt faglige beredskapsansvar. I dette ligger også gode internkontrollrutiner.7

Kritisk infrastruktur: tekniske installasjoner som sikrer leveranser av kritiske samfunnsfunksjoner.

Lov 22. juni 2018 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 25.

Gjennom å ivareta den kommunale beredskapsplikten sørger kommunen for et samordnet samfunnssikkerhetsarbeid som: • beskytter befolkningen og samfunnsverdiene, både på kort og lang sikt, • bidrar til å forsterke og opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner, • gir oversikt, kunnskap og bevissthet om samfunnssikkerhetsutfordringer og hvilke virkninger disse vil ha for befolkning og lokalsamfunn, • reduserer risiko og sårbarhet gjennom vekt på forebyggende arbeid, • bidrar til god beredskap og strategisk krisehåndteringsevne, • ivaretar samarbeid med interne og eksterne samfunnssikkerhetsaktører.

NATUR OG MILJØ – SKADE PÅ NATURMILJØ

Konsekvenstypen omfatter svikt i strømforsyningen, svikt i tilgangen til elektronisk kommunikasjon (elektronisk kommunikasjon og IKT) og svikt i tilgangen til transport til jobb, butikker og skole. Konsekvenskategoriene 0–5 kan vurderes som en kombinasjon av andel av kommunens befolkning som rammes og hendelsens varighet: FORSTYRRELSER I DAGLIGLIVET

Dersom hendelsen slår inn på flere områder (f.eks. både strømforsyningen og elektronisk kommunikasjon) kan kategorien heves med ett nivå, men ikke høyere enn 5.

Skade på naturmiljø omfatter forringelse av naturmiljø gjennom f.eks. forurensning av sjø, vassdrag eller naturhendelser som skog- og lyngbrann, flom og skred som forringer naturområder, og kan vurderes som en kombinasjon av geografisk utbredelse og varighet. Utbredelse kan vurderes som lengde eller areal. Geografisk utbredelse

Skade på naturområder, strandlinje eller vassdrag som kommunen mener har særlig høy verdi, bør vektes høyere enn andre.

Representanter fra lokalt næringsliv/andre tjenester

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Brann og redning, skole og oppvekst, helse og omsorg, sosial og velferd, kommunalteknikk (vei, vann, avløp og renovasjon), IKT, drikkevannsforsyning, klima og miljø, sivil beskyttelse, plan og bygg, kultur.

Energiforsyning, samferdsel/transport (vei, sjø, bane og luft), telekommunikasjon/IKT, havner, næringsberedskap (mat/drivstoff), avfall- og forbrenningsmateriell, gods- og transportterminaler, Forsvaret, dameiere.

Øvrige nød- og redningsetater Politi, AMK, Sivilforsvaret.

Industri med farlig stoff/storulykkevirksomheter, industrivernpliktige bedrifter, reiseliv, arrangører (idrett, konserter og festivaler), høyskoler/ universitet

Figur 7. Aktuelle aktører som involveres og inviteres til helhetlig ROS.

• Risiko- og sårbarhetsanalyse for fylket (FylkesROS)

• Analyser av krisescenarioer (AKS) • Risiko- og sårbarhetsanalyser for departement og sentrale fagmyndigheter

• ROS-analyser i helseforetak • ROS-analyser av energiforsyningen • ROS-analyser av transport

• Helhetlig ROS i kommunen • ROS-analyse av kommunal virksomhet/fagområder/ tjenestesteder • ROS-analyser for drikkevannsforsyning, akutt forurensning, tilsiktede hendelser i skoler og helse- og brannberedskap • Klimasårbarhetsanalyser • Miljørisikoanalyser • ROS-analyser av kulturmiljø • Plan ROS iht. plan- og bygningsloven • Risikovurdering av informasjonssystemer som håndterer personopplysninger • IKT- sikkerhetsanalyser • Sikringsanalyser av skjermingsverdige objekt iht. sikkerhetsloven • Forebyggendeanalyse brann • Brannberedskapsanalyser • Atomberedskapsanalyser med utgangspunkt i DSAs dimensjonerende scenarioer

• Risikovurderinger av virksomheter som håndterer farlige stoffer (spesielt storulykkevirksomheter) • Industrivernpliktige virksomheter

Tabell 1. ROS-analyser på ulike forvaltnings- og tjenesteområder.

SAMFUNNSSIKKERHET I PLANER ETTER PLAN- OG BYGNINGSLOVEN

Kommunen har som ambisjon at helhetlig ROS oppdateres ved endringer i risiko- og sårbarhetsbilde i kommunen Helhetlig ROS oppdateres hvert 4. år i tilknytning til arbeidet med kommunal planstrategi. Krise- og beredskapsplaner revideres årlig. Øvelser og håndtering av uønskede hendelser der kriseledelsen har vært involvert evalueres. Funn som gir behov for endringer i helhetlig ROS og overordnet beredskapsplan følges opp. Årlig orientering om endringer i risiko- og sårbarhetsbildet og status for prioriterte tiltak i plan for oppfølging i kommunestyret og beredskapsrådet.

Tabell 5. Eksempel på plan for oppfølging.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Helhetlig ROS og plan for oppfølging skal ligge til grunn for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Den skal også ligge til grunn for planer etter plan- og bygningsloven. 14

Klimaendringer gir endring i risiko- og sårbarhetsbildet som krever et langsiktig perspektiv på samfunnssikkerhet i planer etter plan- og bygningsloven.15

Dette kan også innebære behov for å revidere kommuneplanen, bl.a. med oppdaterte krav til samfunnssikkerhet i arealplanleggingen. Tabellen nedenfor (tabell 6) beskriver elementer fra plansystemet og hvordan de kan brukes i oppfølgingen av helhetlig ROS.

VEILEDERE TIL PLAN- OG BYGNINGSLOVEN Planlegging etter plan- og bygningsloven er et stort område. Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) lager veiledere som kan være til hjelp når kommunen skal integrere samfunnssikkerhet i samfunns- og arealplanleggingen. DSB har også veiledere som berører temaet (se figur 2).

Ved å integrere samfunnssikkerhet i plansystemet, får kommunen mulighet til å vurdere på et overordnet nivå om helhetlig ROS er i tråd med samfunnsutviklingen og risiko- og sårbarhetsbildet. På denne måten settes samfunnssikkerheten i større grad på dagsorden.

SAMMENSTILT HELHETLIG ROS Resultater i tabell

Samfunnsstabilitet: grunnleggende behov, forstyrrelser i dagliglivet Natur og miljø: langtidsskader på naturog kulturmiljø-/minner Materielle verdier: økonomiske tap

For å gi oversikt over de viktigste resultatene fra risiko- og sårbarhetsvurderingen kan disse presenteres i en tabell som vist i eksempelet under. Uønsket hendelse

Svært store Store konsekvenser mht. dødsfall og syke/ skadde. Svært store forstyrrelser i dagliglivet Middels store direkte økonomiske tap Små indirekte økonomiske tap

Stor Behov for evakuering De fleste kritiske samfunnsfunksjoner og tjenester er berørt Store påkjenninger på kommunens styringsevne og kriseledelse

Samlet fremstilling av risiko og styrbarhet Risiko i kommunen HØY Skred i boligområde Bussulykke i tunnel Flom i by

Statistikk over ulykker og hendelser

Kommunen har ikke selv virkemidler til foreslått oppfølging.

Kommunen kan påvirke foreslått oppfølging som lokal myndighet, medeier og pådriver overfor eksterne aktører.

Kommunen har virkemidler, kompetanse og ansvar for foreslått oppfølging.

Hvilke typer kritisk infrastruktur finnes i kommunen, og er det forbundet risiko eller sårbarhet med geografisk plassering?

Hvilke beredskapsressurser er tilgjengelig i kommunen, og hvor er disse plassert?

Er det noen befolkningsgrupper som er spesielt sårbare eller behøver særlig oppmerksomhet ved en hendelse?

Er det verdier knyttet til natur, miljø og kultur eller andre verdier som må beskyttes særlig?

Er det sårbarheter befolkningssammensetninger, avstander og bosettingsmønster?

Styrket hensyn til samfunnssikkerhet i det forebyggende arbeidet

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Mulige alvorlige hendelser med store konsekvenser skal følges opp med detaljert kartlegging og revisjon av arealplaner.

Sikkerhetsaspekter og naturutfordringer med klimapåslag integreres i planstrategi og kommuneplan, og ivaretas i nye utbyggingsplaner.

Kommunen har en klimasårbarhetsanalyse for å sikre at alle aspekter ved kommunen virksomhet er vurdert.

Samfunnssikkerhet er integrert i kommuneplanleggingen og forsterker kommunens tjenester.

Gjennomføre detaljanalyser, grunnundersøkelser osv. der det er avdekket behov. God beredskap og krisehåndteringsevne

Helhetlig ROS ligger til grunn for beredskapsplanlegging og overordnet beredskapsplan. Mulige alvorlige hendelser med store konsekvenser følges opp i beredskapsplanleggingen. Overordnet beredskapsplan samler interne og eksterne beredskapsplaner. Nærmere vurdering av kapasitet i brann- og redningsvesen, følges opp i brann ROS. Evnen til å opprettholde tjeneste og funksjoner følges opp i ROS-analyser for tjenesteområdene. Kriseorganisasjonen er kjent og øvet. Kriseledelsen har nødvendige fullmakter og klar ansvars- og oppgavefordeling. Kriseorganisasjonen har god egenberedskap, med alternative kommunikasjonsformer, forsyninger og tilgang og rullering av personell. Plan for krisekommunikasjon når befolkningen/ ulike befolkningsgrupper på ulike språk, arenaer og kanaler. Befolkningen ivaretar egne beredskapsbehov. Oversikt over ressurstilgang og etablert beredskapslager for kritisk materiell

VEDLEGG 5: EKSEMPLER PÅ UØNSKEDE HENDELSER

Kan kommunen bli mottakskommune ved forlis/offshore ulykker?

Hvilke hendelser har rammet kommunen tidligere?

Hvilke områder i eller omkring kommunene er særlig utsatt for naturfare?

Hvordan vil klimaendringene påvirke risiko og sårbarhet i kommunen?

Finnes det virksomheter eller aktivitet i kommunen som alene eller sammen kan gi risiko for store ulykker?

Kommunens tjenesteområder Risiko- og sårbarhetsanalyser Hvilke farer og trusler beskrevet i andre analyser kan være aktuelle?

Er det forsvarsanlegg i eller i nærheten av kommunen?

Er det trafikknutepunkt i eller i nærheten av kommunen?

• Svikt i matforsyning • Svikt i vannforsyning • Svikt i drivstofforsyning • Svikt i legemiddelforsyning • Svikt i kraftforsyningen • Svikt i elektronisk kommunikasjon • Svikt i helse- og velferdstjenester • Svikt i tilgang på kompetanse og arbeidskraft • Svikt i tilgang på kritiske innsatsfaktorer

• Økt militær aktivitet • Trusler mot kritiske samfunnsfunksjoner • Påvirkningsoperasjoner • Forstyrrelser i kritiske forsyninger • Militært angrep eller trusler om militært angrep • Sammensatte hendelser • Sabotasje • Befolkningsforflyttinger

• Skog-/ lyngbrann • Tunnelbrann • Brann i tett trehusbebyggelse • Brann i skole, sykehjem, hotell, boligkompleks o.l. • Industribrann • Eksplosjon i fyrverkeri eller sprengstoff • Brann i ferje

• Pandemi • Sykdom som følge av mateller vannbåren smitte • Sykdom med antibiotika resistente bakterier • Andre smittsomme sykdommer • Forgiftninger • Dyresykdommer

• Gassutslipp • Utslipp av andre farlige stoffer • Eksplosjon • Ulykke med farlig gods (vei, bane, sjø) • Ulykker ifm. store arrangementer • Ulykker ifm. turisme og cruisetrafikk

• Digitale angrep • Andre hendelser med bortfall av viktige ITsystemer • Innbrudd i datasystemer med taushetsbelagte personopplysninger

• Flom i store vassdrag • Regnflom i mindre vassdrag og urbane områder (overvann) • Stormflo • Dambrudd

• Sterk vind • Store nedbørsmengder (regn, snø og hagl • Lynnedslag • Tørke • Varmebølge • Kuldebølge

VEILEDER TIL HELHETLIG RISIKO- OG SÅRBARHETSANALYSE / DSB TEMA

Ved å beskrive hvordan en tenkt hendelse vil kunne arte seg, blir det belyst hvordan hendelsen vil påvirke kommunen. Det kommer også frem hva som vil være kommunens ansvar. En uønsket hendelse kan beskrives på ulike måter. Den kan beskrives som • en situasjon/generell hendelse, • en hendelser med mulige følgehendelser og • et scenario, der en hendelse med følgehendelse(r) også konkretiseres i tid, rom og omfang.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Sløyfemodellen kan brukes for å beskrive en hendelse (se fig. 10). Figur 14 i vedlegg 6 gir et eksempel på dette. Hvilken hendelse som defineres som «uønsket hendelse» i midten av modellen, er avhengig av hva man ønsker å ha søkelys på i vurderingen. Venstre side av modellen viser faktorer som påvirker sannsynligheten for at den uønskede hendelsen skal inntreffe. Høyre side viser hva som påvirker konsekvensene dersom hendelsen inntreffer. Medvirkende faktorer kan være årsaker til utløsende hendelser. Disse kan bidra til å belyse bakenforliggende, og i noen tilfeller gjensidig forsterkende årsaker. En uønsket hendelse kan utløse følgehendelser (se fig. 9). Barrierer er illustrert med stolper i sløyfemodellen. Barrierer kan redusere sannsynligheten for, eller konsekvensene av hendelsene. Barrierer kan være naturlige, tekniske og organisatoriske, f.eks. arealplanlegging, flomvoll, reservesystemer, kriseledelse og nød- og redningstjenester.

Sivilbeskyttelsesloven § 14 2. ledd.

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Målene skal gi kommunen noe å strekke seg etter, og noe å vurdere resultater opp mot. De langsiktige målene kan også være utgangspunkt for evaluering etter øvelser og uønskede hendelser. DSB anbefaler å lage en målstruktur der de overordnede målene eksempelvis kan defineres ut ifra kommunens samfunnsverdier, mål fra helhetlig ROS og oppfølging av bærekraftsmål. Det kan lages delmål som kan knyttes til forebyggende arbeid, herunder klimatilpasning, beredskap og krisehåndtering. Strategier handler om endringsbehov, veivalg og hvordan kommunene vil arbeide for å nå de langsiktige målene. Kommunens strategi for samfunnssikkerhet kan dreie seg om flere nivåer og områder; for lokalsamfunnet, kommunen som myndighet og kommunen som virksomhet innen ulike tjenesteområder. Et strategisk grep kan eksempelvis være å legge innsatsen i det forebyggende arbeidet både i tjenester og arealplanlegging. Et annet strategisk grep kan være å sette søkelys på tverrfaglige samfunnssikkerhetsutfordringer og legge til rette for samarbeid med interne og eksterne aktører. Når det gjelder FNs bærekraftsmål er det forventinger om lokale strategier innen klima, naturfare og samfunnssikkerhet i samfunns- og arealplanleggingen.

OM STRATEGI – OG SWOT-ANALYSE En måte å arbeide med strategier på er å bruke SWOTanalyse som metode. En SWOT-analyse (Strength (styrker), Weakness (svakheter) Threats (trusler) og Opportunities (muligheter)) belyser forholdet mellom kommunen som virksomhet og kommunens omgivelser. På bakgrunn av helhetlig ROS har kommunen klarlagt trusler (uønskede hendelser) og svakheter (sårbarheter). Muligheter og styrker kommer til uttrykk i forslag til tiltak og styrbarhet.

Kommunen skal lage en plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. 13

Planen er navet i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid. Den inneholder prioriterte tiltak, og skal bidra at kommunen følger sine strategier og når sine langsiktige mål. Planen kan utformes som en handlingsplan og være en handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel. Planen kan for eksempel struktureres etter: • mulig risikoreduksjon (der det er avdekket fare for alvorlig hendelser med store konsekvenser), • mål og prioriterte tiltak (se tabell 5), • målstrukturen og strategier i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid, eller • med utgangspunkt i elementene i samfunnssikkerhetskjeden (se figur 1).

Disse forslagene til struktur kan også kombineres. Uansett hvilken struktur som velges, må det komme tydelig frem hvilke tiltak som er prioritert og besluttet å følge opp. Det må fremkomme hva som er lovpålagte krav, hvem som har ansvaret og frist for gjennomføring av tiltaket (se eksempel i tabell 5). Det kan også være hensiktsmessig å føre opp eventuelle kostnader knyttet til investeringer/innkjøp for implementering i økonomiplanen. Tiltakene følges opp i det kommunale plansystemet, i eier- og virksomhetsstyringen, i beredskapen og i samarbeid med eksterne aktører (f.eks. i det kommunale beredskapsrådet). For å sikre systematikk, utvikling og læring anbefaler DSB at planen også beskriver prosedyrer for revisjon, oppdatering og evaluering av samfunnssikkerhetsarbeidet.

Forskrift til kommunal beredskapsplikt § 3.

Forslag til tiltak kan sortes på flere måter (se eksempel i tabell 4). DSB anbefaler å ha søkelys på styrbarhet når forslagene beskrives. Tiltak med høy grad av styrbarhet, kan allerede være lovpålagte krav som raskt kan følges opp fra kommunens side. Samtidig kan det være andre tiltak som er nødvendige ut fra risiko og sårbarhet, men med lavere grad av styrbarhet. Dette kan være mer komplekse, kostbare og tidkrevende tiltak. Da må kommunen i større grad vurdere tiltak i sammenheng med øvrig virksomhet, samarbeid med eksterne, interkommunale løsninger osv. I del 3 ser vi nærmere på hvordan resultatene og forslag til tiltak følges opp. OM ÅPENHET OG SAMFUNNSSIKKERHET Kommunen bør ha åpen og tilgjengelig informasjon om risiko og sårbarhet i lokalsamfunnet. Befolkningen har rett til å være informert om farer i egne omgivelser og skal medvirke i utviklingen av lokalsamfunnet. Åpenhet senker terskelen for å informere om mulige farer og bekymringer. Bevissthet om sårbarhet styrker tillit og legger grunnlag for befolkningens egenberedskap. I gjennomføring av helhetlig ROS vil det være behov for å analysere hendelser og vurdere samfunnskonsekvenser av kriminelle handlinger og hendelser som kan inntreffe under sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Om det vurderes som nødvendig, kan omtalen av slike hendelser unnta informasjon fra offentlighet. I vurderingen av hva som må skjermes opp mot hva som skal omtales i en ugradert rapport, står behovet for hemmelighold mot behovet for deling av informasjonen. I helhetlig ROS vil normalt behovet for informasjonsdeling veie tungt. Det er flere måter å gjøre helhetlig ROS tilgjengelig på, og samtidig ivareta nødvendig skjerming, f.eks.: • Som en selvstendig rapport/delrapport som er unntatt offentlighet. • Begrense omtale av hendelser og sårbarheter ved er å holde vurderingene på et overordnet nivå, og heller vise til behov for nærmere detaljanalyser i omtale av mulige tiltak for oppfølging.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Revidere kommuneplanen og gi mål og føringer til samfunnssikkerhetsarbeidet, herunder krav til samfunnssikkerhet i arealplanleggingen.

Etablere handlingsdel/temaplan samfunnssikkerhet for styrket samfunnssikkerhet. Sikre at helhetlig ROS får en oppfølging gjennom prioriterte tiltak i plan for oppfølging.

Stille krav til samfunnssikkerhet i arealplanlegging, plan ROS og føringer til innhold på overordnet plannivå.

På et generelt grunnlag, gi føringer i å ta hensyn til hyppigere og større intensitet i ekstremvær i arealplanlegging, helsetjeneste og teknisk drift, f.eks. gjennom en klimasårbarhetsanalyse.

Vurdere planbehov, herunder revidere reguleringsplaner og etablere hensynssoner for eksisterende fareutsatte boligområder i kommunen.

Helhetlig ROS følges opp i ROS og beredskapsplaner i kommunens fag- og tjenesteområder.

Overordnet beredskapsplan oppdateres og dimensjoneres etter kartlagt risiko og sårbarheter i styringsevnen.

Kommunens plan for krisekommunikasjon må revideres for å • ta hensyn til en sammensatt og mangfoldig befolkning • øke kapasitet og alternative kommunikasjonsformer • sikre nærmere samarbeid med lokal media.

Helhetlig ROS skal gi kommunen oversikt over risiko og sårbarhet og være et beslutnings- og kunnskapsgrunnlag for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Helhetlig ROS er en prosess som består av tre deler, jf. figur 5. Hver del kan igjen deles i trinn. I det videre ser vi nærmere på disse delene og trinnene.

Gjennom arbeidet skapes forståelse for: • uønskede hendelser som kan inntreffe og hvordan de påvirker kommunen, • kommunens ambisjoner for samfunnssikkerhet, samfunnsverdier og de tjenester og funksjoner som må fungere for å beskytte verdiene, • risiko og sårbarhet på tvers av tjenesteområder/ funksjoner, og mellom aktørene med samfunnssikkerhetsansvar, • kommunens myndighetsrolle og håndtering av risiko og sårbarhet og • langsiktige mål, strategier og prioriterte tiltak for å styrke samfunnssikkerheten.

Kommunens ledelse er en viktig premissgiver som skal gi klare mål og føringer for analysen og oppfølgingen av den. Når helhetlig ROS er behandlet av kommunens politiske ledelse, vil den være beslutningsgrunnlag for det videre arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Figur 5. Hoveddeler i helhetlig ROS.

I tabellen under vises hvordan årlige sannsynligheter omregnes til sannsynlighet i et hundreårsperspektiv. ÅRLIG SANNSYNLIGHET I PROSENT

DSB anbefaler at konsekvensene av en hendelse blir vurdert med hensyn til påvirkning på de samfunnsverdiene kommunen har valgt. Det kan f.eks. brukes to konsekvenstyper innenfor hver samfunnsverdi.

DSB anbefaler at konsekvensene av en hendelse innenfor hver enkelt konsekvenstype uttrykkes enhetlig. Dette gjøres ved å bruke faste konsekvenskategorier som kan tallfestes fra 0 til 5 som vist i tabellene under. Kategoriene må defineres med terskelverdier mellom dem. KONSEKVENSKATEGORI

Nedenfor er eksempler på terskelverdier for hver konsekvenskategori innenfor de ulike konsekvenstypene. En kommune med få innbyggere kan ha andre terskelverdier enn en stor kommune. Der kommunestørrelse er relevant, har vi i tabellene under lagt inn ulike verdier for tre kommunestørrelser: 100.000, 10.000 og 1000 innbyggere.

Behov for befolkningsvarsling: Beboerne i boligområdet og i omkringliggende områder varsles av politiet som pålegger dem å forlate området så raskt som mulig. Vurderingen er at rutiner for krisekommunikasjon i politi og kommune er tilstrekkelige, og det er ikke nødvendig å etablere et befolkningsvarslingssystem. Behov for evakuering: Politiet har beordret evakuering av alle beboere i området, totalt 70 personer. Dette utfordrer ikke kapasiteten i kommunens evakueringsplan, men forpleining av så mange kan bli krevende. Evakueringssenteret tilbyr de evakuerte forpleining i oppvarmede lokaler, omsorg og helsetjenester. Samlet vurdering av sårbarhet: Kommunens naturforhold og manglede barrierer i utbyggingen bidrar til at hendelsen utvikler seg. Hendelsen påvirker kommunen i svært stor grad, både i å beskytte befolkning og å opprettholde virksomhet og tjenester. Hendelsen utfordrer kapasitets- og beredskapsevne både i befolkning, kommunen og eksterne beredskapsaktører.

Begrunnelse 20 prosent sannsynlig at hendelsen vil inntreffe i løpet av 100 år

Vurdering av sannsynlighet: Statistisk kan Norge forvente to-tre store leirskredulykker i bebodde områder de neste 100 årene. Lokale geologiske og topografiske forhold tilsier at vi kan legge den nasjonale statistikken til grunn. Det er ikke gjennomført tiltak mot skred som kunne redusert sannsynligheten. Vurdering av overførbarhet: Kan lignende hendelser inntreffe andre steder i kommunen? Flere andre boligområder i kommunen ligger nær skråninger hvor skred kan tenkes å forekomme. I disse boligområdene er det færre husstander og mennesker som kan bli rammet, og de inneholder ikke utsatt kritisk infrastruktur. Hendelsen i boligområde er derfor vurdert å være verstefall for denne type hendelse i kommunen.

SÅRBARHETSVURDERING Er det særtrekk ved kommunen som kan bidra til at den uønskede hendelsen utvikler seg til det verre (naturforhold, befolkningssammensetning osv.)?

Kan den uønskede hendelsen medføre følgehendelser og svikt i kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester? Hvordan vil langvarig(e) bortfall påvirker andre kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester?

Hvordan vil den uønskede hendelsen påvirke kommunens styrings- og krisehåndteringsevne? Medfører hendelsen behov for evakuering? Vil det være behov for umiddelbar befolkningsvarsling?

Vurdering av overførbarhet: Kan lignende hendelser inntreffe andre steder i kommunen?

Dødsfall Skader og sykdom Manglende dekning av grunnleggende behov Forstyrrelser i dagliglivet

Langtidsskader – naturmiljø Langtidsskader – kulturmiljø Direkte økonomiske tap Indirekte økonomiske tap

helhetlig ROS. Med eksterne aktører menes offentlige, private og frivillige aktører som er relevante for samfunnssikkerheten, men som ikke er del av kommunens virksomhet. De fleste kommuner har et kommunalt beredskapsråd. Flere av de aktuelle aktørene er også representert der. DSB anbefaler at kommunen involverer det kommunale beredskapsrådet i arbeidet med helhetlig ROS. KOMMUNALT BEREDSKAPSRÅD For å samle alle samfunnssikkerhetsaktørene i kommunen og legge til rette for et tverrfaglig samarbeid om samfunnssikkerhet og beredskap lokalt, anbefaler DSB å involvere det kommunale beredskapsrådet. Beredskapsrådet består oftest av lokale aktører fra politisk og administrativ ledelse i kommunen, representanter fra private og offentlige samfunnssikkerhetsaktører som eiere av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, nødog redningsetater, næringsliv, frivillige organisasjoner, Sivilforsvaret og Forsvaret.

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Som del av helhetlig ROS skal det lages en beskrivelse av kommunen både som virksomhet og geografisk område. Dette kalles kommunebeskrivelse. Det kan hentes informasjon fra kommuneplanens samfunnsdel, evalueringer, analyser og fra dialogen med aktører som er involvert i arbeidet. Det legges vekt på trekk ved kommunen som kan gi sårbarhet for uønskede hendelser. Dette kan være geografiske forhold som beliggenhet og områder utsatte for naturhendelser og økt risiko for klimahendelser. Det kan også være næringsliv, bosettingsmønster, transport- og forsyningslinjer, energi- og ekomforsyning osv. Kommunebeskrivelsen bør favne befolkningssammensetning og eventuell variasjon i denne gjennom året. Kommunebeskrivelsen bør også omfatte egenskaper som er viktige i totalforsvaret på lokalt nivå. Dette er bl.a. viktige nasjonale funksjoner og forsvarsinstallasjoner, kritisk infrastrukturer som trafikknutepunkt og hovedveier, jernbane, kraftinstallasjoner og bygg som vannverk, sykehus og større industrianlegg.

TOTALFORSVARET Totalforsvaret er en fellesbetegnelse for det militære forsvaret og den sivile beredskapen i Norge. Betegnelsen innbefatter den gjensidige støtten og samarbeidet mellom Forsvaret og det sivile samfunn for å forebygge, planlegge og håndtere kriser i fred, sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt. Totalforsvaret har to grunnleggende formål: • Verne om Norges territorium, selvstendighet og nasjonale verdier • Verne om sivilbefolkningen Totalforsvaret inkluderer relevante aktører på alle organisatoriske nivåer, herunder frivillige organisasjoner og private aktører med ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur.

Det kan være faktorer utenfor kommunen som kan ha betydning for samfunnssikkerheten. Derfor bør kommunebeskrivelsen også se utover kommunens geografiske grenser. Det kan for eksempel være risiko forbundet med håndtering av farlige stoffer nær kommunens grenser eller uønskede hendelser i andre kommuner (eller land), som kan berøre kommunens innbyggere. Det kan også være svikt i kritiske funksjoner og -tjenester utenfor kommunen som kan gi svikt i forsyninger av mat, drikkevann og energi.

KLIMASERVICESENTERET Klimaservicesenteret har laget fylkesvise klimaprofiler som gir et kunnskapsgrunnlag om klimautfordringer for overordnet planlegging. Klimaprofilene gir et kortfattet sammendrag av dagens klima, forventede klimaendringer og klimautfordringer. I arbeidet med klimatilpasning skal høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene legges til grunn når konsekvensene av klimaendringene vurderes. For de neste 10–20 år vil naturlige variasjoner i stor grad dominere over «klimasignalet» som skyldes økt drivhuseffekt. For denne tidshorisonten anbefales det derfor at man bruker oppdaterte data for dagens klima.

Vedlegg 4 gir eksempler på særtrekk, kilder til informasjon og en oversikt over hva slags informasjon som er tilgjengelig i DSBs Kunnskapsbank. Kommunebeskrivelsen kan legges til grunn for å velge ut og beskrive uønskede hendelser i helhetlig ROS, se del 2.

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Omfanget av arbeidet er avhengig av om det: • er endringer i kunnskapsgrunnlaget, • skal gjøres en oppdatering av eksisterende hendelsesvurderinger eller om er det behov for nye, • skal gjøres en prioritering av særlige geografiske områder, • er særlige farer, hendelser eller sårbarheter som skal analyseres med tanke på forebygging, eller • om søkelyset skal være på kommunens styringsevne og beredskapskapasitet.

Uansett hva som er bakgrunnen må kommunen vurdere omfanget og gi mål og føringer som er tilpasset dette.

Minimumsnivået for kommunens mål for helhetlig ROS må være at kravene i lov og forskrift skal oppfylles. Kommunen kan også ta utgangspunkt i eventuelle samfunnssikkerhetsmål, og vurdere nye ambisjoner. Det kan være særlige forhold som kommunen ønsker å definere mål for. Dette kan f.eks. være med utgangspunkt i bærekraftsmål, utfordringsbilde og nasjonale mål for samfunnssikkerhet og beredskap.9

EKSEMPEL PÅ MÅL: Helhetlig ROS skal bidra til å øke kommunens robusthet og gi innspill til samfunnssikkerhet og beredskap. Analysen skal gi oversikt over hendelser som kan gi store konsekvenser og utfordre kommunens kapasitet, herunder: • Avdekke sårbarhet og gjensidige avhengigheter. • Avdekke sårbarheten i systemer og identifisere nøkkelpersonell/-kompetanse i kommunen. • Foreslå tiltak for hvordan risiko og sårbarhet kan reduseres og håndteres. • Gi økt kompetanse og forståelse for tverrfaglige risikoer, sårbarheter og gjensidig avhengighet. • Gi forslag til plangrunnlag og beslutningsstøtte i kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Dersom helhetlig ROS lages i sammenheng med ROSanalyser for beredskap på hvert av tjenesteområdene, er det lurt å skille mellom mål for helhetlig ROS og mål for ROS på tjenesteområdene. Kommunen kan også gi føringer i form av: • hvilke samfunnsverdier som skal ivaretas, • hvilke kriterier for hendelser som skal benyttes, • hvilke konsekvens- og sannsynlighetskategorier som skal ligge til grunn og • hvordan analyseresultatene skal presenteres.

Prop. 1 S (2021-2022) Justis- og beredskapsdepartementet programområder: «Tryggleik i samfunnet».

Kommunal beredskapsplikt legger til grunn at kommunen tenker langsiktig, forebygger, har god kapasitet i tjenester og funksjoner og har en generisk beredskap for å stå imot og håndtere ulike typer hendelser. Dette betyr at kommunen må være oppmerksom på hvordan utviklingstrekk og utfordringsbildet også endrer forutsetningene for samfunnssikkerheten.

Meld. St. 5 (2020-2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden.

Prop. 192 S 45 (2020-2021) Kommuneproposisjonen 2022.

Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening.

Endringer i utfordringsbildet (megatrender) vil gi endringer i kommunens risiko- og sårbarhetsbilde. Slike forandringer vil gi behov for å oppdatere helhetlig ROS.

Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt forklarer bestemmelsene i forskriften. Den utdyper også kravene som stilles til helhetlig ROS.

Klimaendringer er et utviklingstrekk som krever en aktiv tilpasning til samfunnssikkerheten. Kommunene må allerede nå forebygge og forberede seg på endringer i klima og ekstremsværhendelser som vil inntreffe kanskje flere tiår fram i tid.

Denne metodeveilederen for helhetlig ROS, gir konteksten for helhetlig ROS og beskriver hvordan den kan gjennomføres. Dette betyr at forskriftsveileder og metodeveileder må sees i sammenheng.

Sivilbeskyttelsesloven4 stiller krav om samfunnssikkerhet og beredskap gjennom kommunal beredskapsplikt. 5 Forskrifter om kommunal beredskapsplikt gir krav til innhold, involvering, oppfølging og oppdatering av helhetlig ROS.

Figur 2 viser sammenhengen mellom lov, forskrifter og veiledere som er av relevans for helhetlig ROS. I tillegg er det andre veiledere for kommunens faglige beredskapsansvar.

VEDLEGG 3: FREMGANGSMÅTE FOR Å VURDERE KONSEKVENSER, SANNSYNLIGHET, USIKKERHET OG STYRBARHET Sannsynlighet, konsekvens, usikkerheter mv. kan med fordel uttrykkes mest mulig konkret og entydig. En hensiktsmessig framgangsmåte kan være å definere intervaller eller kategorier med terskelverdier. Noen typer hendelser er mer sannsynlige i store kommuner med mange innbyggere enn i små kommuner. Andre hendelser vil ha omtrent samme sannsynlighet i alle kommuner (f.eks. pandemier, radioaktivt nedfall mv.). Uavhengig av størrelse kan kommuner være utsatt for spesielle farer knyttet til f.eks. naturforhold, storulykkevirksomheter eller aktiviteter der mange samles. Konsekvenskategoriene bør tilpasses kommunestørrelsen. 100 syke er en beskjeden utfordring i en kommune med 100 000 innbyggere, men kan være en stor utfordring i en kommune med en befolkning på 1000. Kommunen må ta stilling til hvilke samfunnsverdier helhetlig ROS skal omfatte, og hvordan konsekvenser og sannsynlighet skal kategoriseres. DSB anbefaler at sannsynlighet vurderes ut fra hvor trolig det er at den uønskede hendelsen vil inntreffe i løpet av 100 år. Det viktige er at kategoriene er egnet til å tegne et tydelig bilde av uønskede hendelser som overskrider kommunens ordinære kapasitet både i fred, ved sikkerhetspolitiske krise og væpnet konflikt. Hendelser som forventes å kunne inntreffe hyppigere enn ca. hvert tiende år, bør fanges opp av risiko- og sårbarhetsanalyser innen kommunens ansvar for ulike funksjoner og tjenesteområder, eller av eksterne aktører og ros-analyser de har ansvar for.

Sannsynlighet kan tallfestes på ulike måter. DSB anbefaler at sannsynlighet beskrives ut fra at en hendelse vil inntreffe i løpet av 100 år, som vist i tabellen under. Fordelen med å bruke et 100-årsintervall er at prosenten blir større og dermed mer begripelig enn å bruke 1-årsintervall. Det er i utgangspunktet dagens klimatiske, teknologiske og demografiske forhold som legges til grunn for vurdering av sannsynlighet. Dersom man vil ta høyde for klimapåslag, må denne forutsetningen komme tydelig frem.

SANNSYNLIGHET FOR AT HENDELSEN SKAL INNTREFFE I LØPET AV HUNDRE ÅR > 90%

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

I vedlegg 3 er det eksempler på konsekvensvurdering for kommuner på hhv. 1 000, 10 000 og 100 000 innbyggere.

Med utgangspunkt i den utvalgte hendelsen vurderer kommunen hvilke konsekvenser som kan oppstå, og hvilket omfang de kan få. Konsekvenser av både hendelsen og eventuelle følgehendelser skal vurderes.

Hvis det er en naturhendelse som vurderes, kan klimaeffekten gi store konsekvensene. Et klimapåslag på 20 prosent eller 40 prosent vil gi en kraftigere nedbørhendelse og dermed økte konsekvenser.

Usikkerheten vurderes ut ifra hvor godt kunnskapsgrunnlaget er og hvor sterke analyseresultatene er, selv om forutsetningene skulle endre seg. Jo bedre kunnskapsgrunnlag, jo mer tillit kan man ha til analyseresultatene. Spørsmål ved vurdering av usikkerhet kan være: • Har vi tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for vurderingen av sårbarhet, sannsynlighet og konsekvenser? • Er vi omforente, eller er det faglig uenighet? • Har vi tatt høyde for at forutsetningene for vurderingene kan endres?

Dersom man ønsker å redusere usikkerheten er det tre grep man kan ta: • Skaffe mer kunnskap (f.eks. nærmere detaljanalyser). • Tolerere at det er usikkerhet (altså ta risiko). • Foreslå tiltak som tar høyde for usikkerheten.

Vurderingene av usikkerhet bør komme tydelig frem i beskrivelsen av risiko, slik at kommunen kan ta hensyn til dette i oppfølgingen. Les mer om vurdering av usikkerhet i vedlegg 3.

Basert på vurderinger av sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet gjøres en samlet vurdering av risiko i analyseskjemaet.

Når den utvalgte hendelsen blir vurdert, er det også naturlig å vurdere tiltak som kan redusere risiko og sårbarhet. Er eksisterende barrierer tilstrekkelige? Er det behov for flere barrierer? Er det behov for mer kunnskap? Bør det gis føringer for detaljanalyser i tjenester og arealplanlegging? Er det behov for forebyggede tiltak i arealplanleggingen eller i tjenester? Bør beredskapen dimensjoneres med tanke på mer langvarige og omfattende hendelser? Mulige tiltak knyttet til hendelsen noteres i analyseskjemaet, samles og kategoriseres i den sammenstilte helhetlige ROS-en (se kapittel 2.4 og del 3).

Styrbarhet sier noe om i hvilken grad kommunen selv har virkemidler til å påvirke risiko og sårbarhet ved den uønskede hendelsen. Styrbarhet kan vurderes slik: • Høy: Kommunen har både ansvar, virkemidler og lovpålagt plikt til å følge opp foreslåtte tiltak. • Middels: Kommunen har ikke selv virkemidlene, men kan som lokal myndighet være pådriver overfor eksterne aktører. • Lav: Kommunen har verken ansvar eller virkemidler til foreslått oppfølging.

Sammen med vurdering av risiko kan vurdering av styrbarhet gi grunnlag for forslag til prioriteringer av samfunnssikkerhetsarbeidet. Se vedlegg 3.

Helhetlig ROS skal ligge til grunn for kommunens1617 beredskapsplanlegging og overordnet beredskapsplan. 18

Beredskapsplanlegging er en prosess som sikrer at kunnskap fra helhetlig ROS, men også fra eksempelvis evalueringer etter øvelser og hendelser, ligger til grunn for kommunens beredskapsplaner, kontinuitetsplaner, øvelser og evne til krisehåndtering.

Figur 12. Fra helhetlig ROS til overordnet beredskapsplan.

Se plan- og bygningsloven § 4-3 og Samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging (plan ROS).

Se sivilbeskyttelsesloven §15 og forskrift til kommunal beredskapsplikt.

D el 3 : F ølg e opp helhetli g R O S

Kunnskap fra helhetlig ROS kan dreie seg om hendelser og sårbarheter som kan utvikle seg og belaste kommunen. Grep for å forsterke kommunens beredskap må vurderes videre i beredskapsplanleggingen, for eksempel: • • • •

styringsevne og strategisk kriseledelse, kapasitet i tjenester og i egenberedskapen, oversikter og tilgang på ressurser og prosedyrer for håndtering av utvalgte hendelser.

Noen kommuner kan ha særlige krav om beredskap i sammenheng med totalforsvaret. Dette bør ivaretas i beredskapsplanleggingen. Eksempelvis kan dette være oppgaver som å bistå næringslivet i næringsberedskapen, og omlegging av helseberedskapen. Det kan også dreie seg om sivil beskyttelse som f.eks. forsyninger av mat og drikkevann, brannvern, helse-, omsorgs- og sosiale tjenester, tilfluktsromtjeneste og mottak av evakuerte både internt i egen kommune og fra andre kommuner. Akkurat som ved arbeidet med helhetlig ROS, bør beredskapsplanleggingen være inkluderende og favne bredt.

Prosessen er viktig for å sikre en god samordning og integrering av ulike beredskapsplaner, både for kommunens egen virksomhet og for eksterne aktører, 19 se figur 13. Overordnet beredskapsplan skal være til støtte for kommunen kriseledelse og kriseorganisasjon, og legger til rette for at kommunen raskt kan starte krisehåndtering. I praksis betyr det oversikter, delplaner, og forberedte prosedyrer som må være på plass for å sikre kapasitet og effektiv krisehåndtering. Noen av disse er regulert i beredskapslovgivningen, andre prosedyrer kan være etablert på bakgrunn av erfaringer eller funn fra helhetlig ROS. Overordnet beredskapsplan skal være generisk. Dette skal bidra til at kommunen har tilstrekkelig beredskap, uavhengig av hvilke hendelser som inntreffer. Planen skal også gi oversikt over andre beredskapsplaner i kommunen. Les mer om oppfølging av helhetlig ROS og krav til overordnet beredskapsplan i veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt.20

KUNNSKAPSBANKEN Kunnskapsbanken er DSBs tekniske løsning for å gjøre informasjon om risiko og sårbarhet lettere tilgjengelig på ett sted. Informasjonen hentes både fra DSBs egne fagsystemer og fra andre offentlige og private virksomheter. Mye av informasjon om naturhendelser er tilgjengelig i Kunnskapsbanken som statistikk, ulike kart og rapporter.

Kommunens totalforsvarsoppgaver er primært knyttet til å verne om sivilbefolkningen.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

Del 2 beskriver hvordan helhetlig ROS kan gjennomføres med utgangspunkt i rammene og føringene som ble avklart i del 1. Figur 8 illustrerer trinnene i denne delen, og hvor det anbefales å involvere deltakere.

D el 2 : G j enno m fø r e helhetli g R O S

For å kunne velge ut mulige fremtidige uønskede hendelser for videre vurdering av risiko og sårbarhet, tar kommunen utgangspunkt i farer og trusler. Farer og trusler kartlegges på bakgrunn av kommunebeskrivelsen og ev. annet kunnskapsgrunnlag. Farer og trusler gir en pekepinn på hvilke hendelser som vil kunne skje i kommunen. Farer er risiko- og sårbarhetsforhold som i gitte situasjoner kan føre til uønskede hendelser. Det kan f.eks. være klimaendringer, ustabile grunnforhold eller oppbevaring og håndtering av farlige stoffer. Trusler er tilsiktede handlinger som kan føre til uønskede hendelser. Det kan f.eks. være alvorlig kriminalitet, terror, sabotasje og sammensatte trusler. Dette er hendelser som normalt håndteres av politiet. Kommunen kan ha ansvar i forbindelse med å forebygge, både som planmyndighet og som tjenesteleverandør. Kommunen vil få et ansvar for å håndtere konsekvenser for befolkningen. Etter at farer og trusler er kartlagt, vil kommunen få en formening av hvilke uønskede hendelser som kan oppstå. Det er viktig å velge ut hendelser som er relevante for helhetlig ROS.

De uønskede hendelsene som velges ut bør være slike som kan • være komplekse og kunne gi følgehendelser, • føre til alvorlige konsekvenser for viktige samfunnsverdier, • påvirke på tvers av kommunens tjenester og eksterne aktører, • utfordre kommunens kapasitet og • være egnet til å skape uro og frykt i befolkningen.

KLIMAENDRINGER OG SIKKERHETSPOLITISKE KRISER ELLER VÆPNET KONFLIKT Klimaendringer og sikkerhetspolitiske kriser eller væpnet konflikt er temaer som kan påvirke både risiko og sårbarhet. DSB anbefaler at disse temaene blir ivaretatt i helhetlig ROS. Det kan velges ut uønskede hendelser innen disse temaene, men de vil ikke nødvendigvis være dekkende eller egnet til å beskrive konkrete hendelser. Klimaendringene gjør at vi må forvente hyppigere og større intensitet i ekstremvær. Det gjelder for eksempel: langvarige hetebølger, tørke (i alle sesonger) og styrtregnhendelser. I tillegg kommer de mer gradvise endringer som havnivåstigning, økning av flom og skred, og flere og større skog- og lyngbranner. Helhetlig ROS kan ikke alene gi full oversikt over all naturfare og økt risiko for klimahendelser. Likevel bør helhetlig ROS ta høyde for at vi må forvente mer ekstremvær. Denne økte risikoen bør ligge til grunn når hendelser skal velges ut for videre vurdering. Metodisk kan dette løses ved å legge et klimapåslag på den utvalgte hendelsen. Med klimapåslag menes dimensjonering av fremtidige hendelser. For mer informasjon se Sentrale myndigheters sikkerhetspolitiske vurderinger gir grunnlag til å vurdere forhold knyttet til sikkerhetspolitiske kriser eller væpnede konflikter. Hendelser innen dette temaet kan være samtidige og sammensatte og medføre svikt i forsyninger og andre logistiske utfordringer. Noen kommuner vil også kunne bli tildelt særskilte totalforsvarsoppgaver, som f.eks. bistand til næringsberedskapen, omlegging av helse- og sosialtjenesten og beskyttelse av befolkningen. Hvis kommunen ønsker å velge ut slike hendelser er det viktig å få frem hva konsekvensen av disse betyr for befolkning og kommunen som planmyndighet, leverandør av tjenester og i styring og kriseledelse.

For å få bredde i utvalg av hendelser og beskrivelser av uønskede hendelser anbefaler DSB at kommunes ledelse og interne og eksterne aktører blir involvert.

Vernestatus Verneverdige kulturminner

Tap av kulturverdier er forringelse av kulturmiljø og kulturminner og vurderes ut fra fredningsstatus/verneverdi og graden av ødeleggelse: SKADE PÅ KULTURMILJØ

Hvis både kulturminner og kulturmiljø blir skadet, gjelder høyeste verdi. Noen definisjoner fra Riksantikvaren: Fredet kulturminne Et fredet kulturminne er et kulturminne som myndighetene tillegger så stor verdi at det må bevares for ettertiden. Et fredet kulturminne er automatisk fredet eller vedtaksfredet. En fredning er den strengeste form for vern. Fredning innebærer at inngrep/endringer må godkjennes av myndighetene. Lovene som benyttes ved fredning av kulturminner, er kulturminneloven og svalbardmiljøloven. Verneverdig kulturminne Et verneverdig eller bevaringsverdig kulturminne er et kulturminne som har gjennomgått en kulturminnefaglig vurdering og er identifisert som verneverdig. Kulturminner med regional eller lokal verdi sikres normalt vern ved hjelp av plan- og bygningsloven. En annen måte å markere at et kulturminne er verneverdig på, er listeføring. Eksempler på slike lister er Byantikvaren i Oslos Gule liste, Riksantikvarens fartøyliste og listen over bevaringsverdige norske kirker. Kulturmiljø Et område der kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Også naturelementer med kulturhistorisk verdi kan inngå i et kulturmiljø.

VURDERING AV KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER OG -TJENESTER

Når samfunnsverdier og konsekvenstyper er definert, må konsekvenstypene kategoriseres. Sannsynlighet spesifiseres i intervaller og defineres i kategorier. Dette er nødvendig for å gi meningsfylte og konsistente vurderinger. Hvis ikke hendelsene vurderes på samme måte, kan det bli vanskeligere å få frem et samlet resultat.

D el 1 : S ette r a m m e r fo r helhetli g R O S

Kommunen må også spesifisere kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester. Disse skal ligge til grunn for vurderingen av sårbarhet. Kommunen tar utgangspunkt i minimumskravene til helhetlig ROS og vurderer i tillegg hvilke funksjoner og tjenester som skal tas med i vurderingen. Dette kan være styringsevne, forsyninger av mat, vann, varme, helsetjenester, mottak av evakuerte osv. Tabell 3 er en enkel oversikt over slike funksjoner og tjenester. Rammeverket Samfunnets kritiske samfunnsfunksjoner (KIKS 2016)10 kan også være til hjelp i dette arbeidet. Det er sårbarheten i og avhengigheten mellom de kritiske samfunnsfunksjoner vi er opptatt av når vi vurderer de utvalgte hendelsene. Vi er også opptatt av hvordan funksjoner og tjenester påvirker hverandre, og hva kommunen må gjøre for å være forberedt dersom funksjonene/tjenestene og/eller leverandører av disse svikter. Dette kan for eksempel løses gjennom samarbeid med nabokommuner. Der kommunen har det faglige ansvaret for kritiske funksjoner og -tjenester, har de også beredskapsansvaret. Det er ikke alltid den uønskede hendelsen i seg selv, men følgehendelser av den, som utfordrer samfunnssikkerheten og dermed samfunnsverdiene (ref. sløyfemodellen i figur 10). Også følgehendelser kan treffe på tvers av fag- og ansvarsområder, kommunegrenser, på flere forvaltningsnivåer og involvere flere aktører.

Forsyning av mat, varme og medisiner Evne til å ta i mot evakuerte Forsyning av energi Forsyning av drivstoff Elektronisk kommunikasjon og IKT Drikkevann og avløpshåndtering

Oppfølging av særlig sårbare grupper Fremkommelighet og transport Nødvendig helse- og omsorgstjenester Kritiske velferdstjenester Nød- og redningstjeneste Styringsevne og kriseledelse Krisekommunikasjon

Tabell 3. Kritiske samfunnsfunksjoner og -tjenester.